新農保之惑：河南鄧州農民養老金失蹤事件調查

王峯

“地方政府不願農民將打工時的基本養老保險轉入‘新農保’，是因為農民繳費越多，政府補貼越多”

河南省鄧州市湍河辦事處槐樹村村民最近對自己手中的一個綠皮小本產生了擔憂，這本《農村社會養老保險手冊》有的已在他們手中躺了十幾年，卻還不見保險金髮下來。

最近，這起事件在河南引起了人們廣泛的關注。媒體報道稱，“16年前農民交了養老金，如今卻不見蹤影”。目前，鄧州市已迅速成立工作組對此事件進行調查。

事實上這只是一場虛驚。鄧州市人保局辦公室主任王北鳳説，“每年的年初會下發上一年度農村養老保險，但由於今年發放職能由民政局轉到了人保局，因此耽誤了2011年度的兑付”。

2011年，鄧州市需要發放的這本“綠皮”養老保險總數只有17.24萬元。像全國其他地區一樣，最少的每人每月只能領取兩三塊錢。

對世代耕種，以土地做保障的農民來説，老齡化社會、城市化等種種潮流讓他們面臨一股焦躁的養老焦慮。

老農保“失蹤”

槐樹村村民們購買的保險俗稱“老農保”，是1992年由當時的民政部出台的縣級農村社會養老保險基本方案。由於效果不佳，“老農保”被認為是一項失敗的政策，已於1999年叫停。

“後來只是作為對計劃生育户的一種獎勵，由政府出錢給他們購買又存在了一段時間”，王北鳳説。

從1992年開始到2011年鄧州市實行新型農村社會養老保險工作為止，其間共有41800人蔘加了“老農保”，繳費金額從幾十元到一千多元不等，本息共計1025萬元，專款專户，存在銀行。

“老農保”的失敗之處在於其費用來源以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，由於沒有規定國家財政投入，“老農保”事實上等於農民自己掏錢儲蓄，領取金額受限。

“上世紀90年代開始農村社會養老保險時，已經幾乎沒有村辦企業，存量有限的鄉鎮企業，其員工也享受城鎮居民待遇，所以集體補助也是空白”，王北鳳説。

“老農保”被叫停的10年後，2009年，河南省在21個縣（市、區）開展了新型農村養老保險（下稱“新農保”）的探索工作。數據顯示，2010年河南省新型農村社會養老保險試點參保人數達1211.8萬人，普及率達到90%以上。

“現在‘新農保’已實現了全覆蓋”，河南省人保廳工作人員説。

但河南省的“老農保”和“新農保”並未實現銜接。“目前是兩種保險並行收費、兑付，省裏還沒有銜接的政策”，王北鳳説，“如果一個農村新生兒在1992年買了‘老農保’，那麼等他60歲也就是2052年才能領這筆錢”。

也就是説，鄧州市那1025萬元可能最遲要等幾十年才會發放完畢，這之間，會一直靜靜躺在銀行活期賬户上，在通脹中“保值增值”。

新老農保銜接難題

“全國大多數省市沒有實現‘老農保’和‘新農保’的銜接”，中國社科院農村所副研究員崔紅志説。

崔紅志介紹，“老農保”銜接“新農保”並沒有計算上的困難。《江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法》規定，各地凡已參加老農保、年滿60週歲且已領取老農保養老金的參保人，可享受新農保基礎養老金；對已參加老農保、未滿60週歲且沒有領取養老金的參保人，可將老農保個人賬户資金併入新農保個人賬户，按新農保繳費標準繼續繳費。參保人死亡時，個人賬户中資金餘額，除政府補貼外，可依法由參保人直系親屬繼承，繼承人可將個人賬户資金全部取出。

“影響新老農保銜接的主要原因是老農保賬户的虧空”，崔紅志説，“一方面是並非個例的養老金被貪污、挪用，另一方面是多年來僅僅做活期存款的養老金在通脹中消失了”。

鄧州市槐樹村村民吳文喜購買了“新農保”，每年繳費100元，60歲後可以每月領取60元。這是因為“新農保”實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”的原則，儘管同“老農保”一樣，“集體補助仍然是一句空話”，崔紅志説。但“政府補貼”開始為農民帶來實惠。

不過吳文喜仍有憂慮。她在外打工多年，打工企業給她辦了城鎮基本養老保險，但她回鄉務農後，卻無法將這筆養老金轉回來，“政府説必須找一家企業掛靠才能轉”，吳文喜説。

這亦非孤例。崔紅志分析，“地方政府不願農民將打工時的基本養老保險轉入‘新農保’，是因為農民繳費越多，政府補貼越多”，其背後原因在於地方政府不願承擔“新農保”給財政帶來的負擔。

現在“新農保”的設計為139個月後個人賬户的資金兑付完畢，也即個人賬户在71.5歲時被領完，這之後的養老金兑付由政府承擔。“如今農村老人活過71.5歲已很普遍，而政策中對這之後的養老金由哪級財政承擔還是空白，造成地方政府積極性不高”，崔紅志説。

新華社7月6日報道稱，2012年，我國“新農保”有望實現全覆蓋。截至2011年底，我國已有1914個縣納入國家“新農保”試點，超過總數的80%。

鄧州市槐樹村村民吳文喜也説，村裏80%的人都買了“新農保”，“但幾乎都是買的每年100元的最低檔”。

目前，國內多數地區按照《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱 《指導意見》） 的規定，將繳費標準定為每年100元至500元5個檔次，或略有提高。而有的地區則較大幅度地增加繳費檔次和提高繳費標準。比如，寧波市將個人繳費標準定為每年 100元至2000元8個檔次，温州

市為100元至2000元7個檔次。

這被認為“新農保”存在“保富不保貧”的公平疑慮。

除了大多數地區對“新農保”個人繳費實行定額制，少數地區還實行比例制。比如寧夏規定，村幹部參加新農保的個人繳費及補貼標準為，個人按照川區和山區上一年度農民人均純收入的16%繳費。

浙江大學公共管理學院博士後肖金萍在一篇發表於2010年的論文中説，“各地新農保具體制度設計差別大，會造成養老金待遇差別過大，有違‘保基本、廣覆蓋’以及基本公共服務均等化的基本原則”。

陷入公平性質疑的還不止繳費標準差異，“新農保”養老金待遇構成也存在差異。大部分地區的養老金待遇由基礎養老金和個人賬户養老金組成，而少數地區的養老金待遇則由基礎養老金、繳費年限養老金和個人賬户養老金三部分組成。且各地基礎養老金待遇相差懸殊，最高的北京市，每人每月280元，低的地區只有55元。吳文喜所在的鄧州市即為每月55元，再加上縣政府補助的每月5元。這亦被肖金萍認為“新農保”公平缺失的表現。

除了“富人”多繳多得，“新農保”還對多繳者實行多補貼。《指導意見》規定，新農保實行社會統籌與個人賬户相結合，對個人選擇較高檔次標準繳費的，地方政府可給予適當鼓勵。

温州市就規定，按100元檔次繳費的，每人每年給予30元繳費補貼，按300元檔次繳費的，每人每年給予35元繳費補貼……按2000元，即最高檔次繳費的，每人每年給予100元繳費補貼。

也就是説，按最高檔次繳費者所獲得的地方財政補貼，為按最低檔次繳費者的3.3倍。而那些因無力繳納應繳保費，只好選擇不參保的困難農民，得不到任何財政補貼。這被肖金萍認為缺乏社會共濟，存在逆向收入再分配問題。

在肖金萍看來，“新農保”存在公平性的質疑首先是因為地方各級財政責任不明確。“新農保”基礎養老金部分，中西部地區由中央財政承擔，東部地區則由地方財政承擔50%。“這是考慮到東部地區省份經濟發達，財政收入情況較好”，中國社科院農村研究所副研究員崔紅志説。

但這地方財政承擔的50%卻未明確規定由哪級財政承擔，造成在部分地區，大部分投入推給了市縣財政。

對於“新農保”的公平性懸疑，亦有學者表示不同意見。“‘新農保’的設計是加強繳費與權益的聯繫，鼓勵多繳”，中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文説，“按照目前農民的人均可支配收入，每年繳500元也不是問題”。

“‘新農保’設計的初衷是吸引農民參保，且參加最高的那一檔，這對個人是有好處的。可現實恰恰相反，有調查問卷顯示，東北地區一個地級市90%的農民選擇了100元的最低檔，恐怕是因為農民對這個制度沒有信心”，鄭秉文説，“這還需加強社保制度的公信力”。