大力發展通用航空壯大民航另一扇“翅膀”

通用航空與運輸航空被並稱為民航發展的“鳥之兩翼，車之兩輪”。近年來，我國民航業飛速發展，運輸航空的規模不斷擴大，已成為全球第二大航空運輸系統。但與之形成鮮明對比的是，通用航空在我國經歷幾十年的發展，底子仍然較薄，整體規模較小，發展中還存在種種問題。

通用航空在拉動區域經濟增長、工農業發展、應急救援、保障社會民生等方面有着不可替代的巨大作用，其發展也越來越受到從中央到地方各級政府以及民航系統的高度重視。在不久前出台的《國務院關於促進民航業發展的若干意見》中，提出了到2020年“通用航空實現規模化發展，飛行總量達200萬小時，年均增長19%”的發展目標，並提出了通用航空發展的主要任務。

待開發的處女地 增長快但規模小

“通用航空作為很重要的內容被列入《若干意見》，反映了國家對通航發展越來越重視。此前，國務院在2010年曾經出台過兩個促進通航發展的文件，一個是《關於深化我國低空空域管理改革的意見》；另一個是《關於加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，將通航列為戰略性新興產業之一。”民航局運輸司通用航空處處長靳軍號説。

如今，地方政府都認為通航產業是待開發的“處女地”，在政府與民間資本的共同青睞下，一股“通航熱”正在襲來，這就是《若干意見》中特別重視發展通用航空的大背景。

去年，我國通用航空完成作業飛行50.27萬小時，同比增長28.5%；截至2011年底，我國持有通用航空經營許可證的企業共有123家，比上年增長了14.3%；通用航空機隊在冊總數為1154架，比上年增長了14.3%。一系列數字表明，通用航空產業正在我國迅速成長。

“從通航發展的整體情況看，雖然其總量增長較快，但規模仍然較小，不能滿足經濟社會的發展需求。”中國航協通用航空協會秘書長王霞如是説。我國通用航空的現狀可以用“兩多、兩少、兩小、一弱”來概括，即老舊機型多、小企業多，保障設施少、專業人才少，產值與利潤小、整體產業規模小，支撐通用航空發展的基礎體系薄弱。

目前，我國通用航空機場和臨時起降點數量較少。截至2011年末，我國有民用機場和起降點共574個，其中通航機場43個，臨時起降點243個，相當於每1.62萬平方公里才有1個機場。而與中國國土面積相近的美國，則有近20000個機場。隨着我國航空運輸的快速發展，許多運輸機場面臨着擁擠、時刻難以協調等問題，很難再為通用航空提供服務。

此外，我國通用航空的飛行保障設施與服務體系也不健全，現有的空管手段難以對低空飛行活動實行跟蹤監控。由於技術標準高、煉製工藝複雜、易揮發、運輸和儲存困難等原因，航空汽油難以滿足通用飛機的飛行需求。另外，氣象服務、航材保管、維護等支撐通用航空運營的配套服務滯後，固定基地運營商（FBO）的建設和發展步伐較慢，通用航空飛行服務站的建設剛剛起步，限制了通航飛行活動的廣泛開展。

我國現有通用航空器有135種機型，而超過100架的機型只有兩種，大多數機型數量在50架以下，有的機型只有一兩架，成為“孤本”。在固定翼飛機中，國產飛機Y5和Y5B一直是主力機型，佔總數的約20%。這些飛機多半服役超過20年，設備老舊、故障率高，國內航空器生產廠家維修支持能力不足，致使維護成本居高不下。

截至2011年底，在123家通用航空企業中，成規模、有實力的不到10家，大多數是擁有2架~3架航空器的小型企業，經營能力和經驗都處於起步階段，抗風險能力較弱。全國通用航空從業人員有10861人，按照通用航空最低人機比12.5計算，飛行員和機務人員的數量都存在很大缺口。從年齡結構分析，通航飛行員的年齡大多集中在58歲-61歲，發展後勁不足，沒有形成良好的人才梯隊結構。

根據通用航空發展的現狀，要實現《若干意見》中提出的發展目標，還需要各方的共同努力。

傳統工農林作業不能丟 新興公務私人飛行待發展

《若干意見》提出了通用航空發展的主要任務之一，就是要鞏固農、林航空等傳統業務，積極發展應急救援、醫療救助、海洋維權、私人飛行、公務飛行等新興通用航空服務，加快把通用航空培育成新的經濟增長點，明確了今後一段時間通用航空市場培育和發展的方向。

據王霞介紹，多年來我國通用航空飛行的主要內容就是工、農、林等作業。但是，這類作業對象單一，用量有限，用户資金支付多以財政資金為主，盈利空間不大。這也是我國通用航空飛行時間總量不多的原因之一。

隨着我國經濟的不斷發展，各類新型通航業務不斷湧現。應急救援、醫療救助和海洋維權屬於社會公益和準公益的範疇，可以通過政府購買服務或加入社會保險的方式發揮通用航空的優勢，服務於社會發展和人民生活。

而私人和公務飛行在國外是通用航空的主要活動形式，能夠活躍通航市場，直接服務於國民航空消費，是通航產業發展的重要驅動力。這類飛行在我國屬於新興的通用航空飛行活動，在航空器購置、空域使用和基礎設施保障等運營保障環境方面尚待進一步改善。比如，我國目前擁有自主知識產權的通用航空器種類和數量較少，大部分航空器需要進口，而進口通用航空器和航材的税賦水平高達23%，遠超過運輸航空器進口税賦的4%~6%的水平；國內通用航空機場數量少，難以滿足通航飛行的起降需求；固定基地運營商（FBO）作為通用航空運營保障的專業力量，在我國初現雛形，但由於專業人員缺乏，服務範圍尚待進一步拓展；私人飛機在申請使用空域時，手續較繁雜，個人缺乏有效的聯絡渠道，通常需要尋求通用航空企業幫助解決等。“想要推動私人飛行的發展，就要儘快制定和完善符合其運行規律的法規標準和政策，推進基礎設施建設，加強運營保障”。這幾乎是所有通航業內專家的共識。

加強基礎設施建設 探索人才培養新模式

通用航空是個系統工程，是一個龐大的產業集羣，其健康發展需要政府各部門和社會公眾的共同努力。王霞認為，可以從四個方面入手貫徹落實《若干意見》。

一是加快推進基礎設施建設。對通用航空機場和與之相關的飛行保障設施建設要減少審批程序，簡化建設標準。建設和管理權可以下放到地方，由政府自主，組織社會資本實施，儘早實現民航局提出的到2020年基本達到所有行政縣有機場的規劃目標。

二是加強行業管理人員隊伍建設。通用航空的行業監管主要是指對飛行安全和市場秩序的監管。目前，民航局實行兩級政府三級管理的組織架構，由民航局、民航地區管理局兩級政府部門以及民航地區管理局的派出機構——民航安全監督管理局——組成，承擔着全部民航活動的監管工作。但是受編制限制，全民航範圍內專職的通用航空監察員僅有20餘人，通用航空監管人員嚴重不足。而現有的通用航空監察員大部分是在2009年民航地區管理局單獨設立通用航空處後從其他處室調入的，整體行業監管水平尚待提高。

三是探索新型的人才培養和使用模式。借鑑國外飛行員的培養模式，發揮通用航空作為飛行員成長搖籃和基地的作用，形成合理的飛行員培養體系，將飛行員的飛行經驗和飛行時間累積工作下放到通用航空飛行中。由此，一方面要加強統籌規劃，鼓勵民航院校調整學科佈局和專業設置，增加教學力量投入，提升人才培養能力；另一方面，要積極支持社會力量、民營資本投資設立飛行駕駛執照培訓機構，進一步簡化申辦手續，降低門檻。在此過程中，需要政府部門制定相關政策，加大對飛行員培訓產業的支持力度。

四是充分發揮行業協會的作用。中國航協通用航空委員會在落實《若干意見》的過程中，一定要配合民航局，充分反映通用航空企業訴求，積極參與通用航空政策、法規的起草制定工作；加強行業自律，協助政府部門承擔力所能及的行業管理工作，有效規範市場秩序，推進我國通用航空的持續健康發展。

推動綜合改革試點 建立示範性通航企業

“《若干意見》涉及通航的業務模式和企業的經營管理，提到了通航發展的政策法規環境、基礎保障環境和企業運營環境。特別是裏面提到通用航空的綜合改革，為我們今後加快通用航空發展提供了政策引導的思路。”靳軍號説。

近年來，圍繞通航產業發展，民航局設立了多個通航改革試點。比如，陝西蒲城通航產業園區試點、內蒙古根河拓展通航服務領域試點、民航東北地區通航政策試點等。“與運輸航空相比，通航不僅有量的差距，還有安全管理方式、行業管理方式、市場監管方式等差距，需要在現有基礎上進行一些創新和嘗試。我們將根據民航局黨組的要求，從發展政策方面選擇有代表性的區域或企業進行改革試點。”靳軍號説，從試點工作的實施過程來看，由於通用航空涉及的面比較廣，需要國家各部門的通力合作和協調，目前大部分地區地方政府和相關企業的積極性非常高。

站在行業政府部門的角度，民航局不斷推動通航政策、法規、規章標準體系的完善。“我們正在擬訂加強公務航空管理和保障工作的意見，後續還要出台規範公務航空運營管理的實施辦法，並計劃針對通航作業項目的各自運營特點，從市場管理方面入手，逐步以規範性文件形式把基礎層面的通用航空法規規章體系完善起來。”靳軍號説，民航局在與各地方政府簽署《會談紀要》時，都有與通用航空相關的內容。通航的發展主體是企業，而主力推手則是地方政府。我們將加強與地方政府的合作。

而通過樹立示範性企業，鼓勵通用航空探索新的經營模式，創新經營機制，提高管理水平，也將是民航局落實《若干意見》的具體措施之一。

靳軍號介紹説，通用航空的業務形式和種類很多，不會有哪個通航企業做得大而全。所謂實力強的企業往往是把某一個項目做到極致，佔有相對較大的市場份額。“比如中信海直，主業是做海上石油服務，在市場份額方面處於領先地位。它不光經營狀況比較好，在安全方面也表現出色，正在推行自己的安全運營管理制度，在內部管理方面走在國內通航企業的前列。這是民航局始終在鼓勵引導的方向，企業不僅要提高競爭能力，還要從管理品質的角度有所提升。”

“我們希望，在《若干意見》之後，國家還能出台專門促進通用航空發展的相關指導意見、政策，我們也始終在積極促成相關文件的出台。”靳軍號説。