迎接中國的頁岩氣革命，應實行新勘探開發體制

九月上旬，國土資源部即將進行第二次頁岩氣開發權招標。與第一次招標不同，此次報名企業大部分沒有涉足過油氣行業，其中中閃現出諸多民營企業的面孔。這是我國油氣礦業權市場化改革邁出的重要一步。作為一個新礦種，在開發體制上有很多方面值得探索。譬如，今後可否採用與國外類似的區塊招標方式，由政府與企業簽訂分成合同，將國家分成收益建立專門基金。設置較低的頁岩氣開發准入門檻，吸引多種所有制經濟、多元投資主體參與勘探開發。

優勢與制約並存

我國頁岩氣開發具備一定基礎。目前在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯盆地、遼河東部凹陷等地的頁岩氣勘探，已經獲得重大發現。此外，國內相關企業、科研院校成立專門機構，開始研究頁岩氣生成機理、富集規律、儲集和保存條件。2009年，我國與美國簽署了《中美關於在頁岩氣領域開展合作的諒解備忘錄》，在勘探開採中與國外企業開展了廣泛的技術合作，為順利產氣提供了有力的技術支撐。

在各方面看好頁岩氣開發前景的同時，其制約因素也不可小視。首先，市場開放程度不夠。美國頁岩氣開發得益於競爭開放的開發體制，專業化分工協作機制，以及市場化的管網運行和價格政策。與之相比，中國在天然氣領域的市場開放程度遠遠不夠。主要表現在兩個方面。一是頁岩氣礦業權配置存在障礙。我國傳統石油、天然氣探礦權和採礦權主要以申請在先方式獲得，經國土資源部審批後登記。油氣礦業權大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司獲得，延長石油、中聯煤層氣、河南煤層氣擁有少量礦權。

由於頁岩氣近80%分佈區和常規天然氣分佈區重疊，第一次和第二次拿出來招標的區塊都避開了重疊區。現在的問題是，頁岩氣礦業權配置如沿用傳統的審批登記方式，將限制多種所有制經濟進入這一領域；如果按照現在這種方式招標，雖避免了矛盾，但也避開了資源富集區，大部分頁岩氣區塊將無法靠競爭方式出讓。

二是輸送管網不開放。我國天然氣骨幹網的建設與運營是由三大國有石油公司掌握。他們是管網的投資主體、生產建設主體、輸送和銷售主體。這種模式有利於將集中開採的天然氣輸送到消費地，但不利於頁岩氣這種小規模、廣分佈的燃氣資源開發、運輸。

其次，開發收益分配體制需要變革。世界上大多數資源富集國，通過徵收可觀的資源税費和簽訂開發合同，使國家獲取油氣資源收益最大化，並把開發企業的收益控制在合理的範圍內。在取得礦業權環節，主要税費是礦業權租金和紅利。在礦產資源生產和銷售環節，主要是徵收權利金和超額利潤税。油氣資源國與資源開採企業簽訂的合同包括產量分成合同、服務合同、回購合同、聯合經營合同等。不論石油企業與資源國政府（或國家石油公司）簽訂何種合同，都要依法納税。各國一般會將油氣收益形成一個專門的基金，用於國家需要的方向。

我國的礦產資源屬國家所有，但對資源開發徵收的税費比率較低，企業的利潤空間較大。石油、天然氣開發的利潤大部分留在了國有企業，如果頁岩氣向各類所有制企業開放，大部分收入將落入開發企業和個人手中。如果沒有合理的分配製度安排，就有可能像其它資源行業放開後那樣，出現炒作探礦權和採礦權，少數企業和個人獲利過多的問題。

反之，如果仍由少數國有企業作為頁岩氣開發主體，地方政府將只能有少量税收收入，大多數將上繳開發企業所在的發達地區或中央政府，這將影響地方的發展積極性，容易引起地方與中央的矛盾。

結合頁岩氣公開招標來看。在第一次頁岩氣探礦權出讓的公開招標中，只有6家從事傳統油氣業務的國有企業有資格從事頁岩氣勘探開發。第二輪招標放寬了准入條件，僅限於註冊資金在3億元以上、具有油氣勘查資質。投標後，由國土資源部組織專家綜合評定確定中標者。其實，3億元的資金門檻不算高，勘查資質也可以通過合作獲得。評定哪些企業可以中標，應當是價高者得，即誰能給國家的分成多誰就中標，這更能體現國家對資源的所有權。

第三，地質勘探難以滿足發展需要。我國具有頁岩氣大規模成藏的基本條件，但尚未系統開展全國範圍內頁岩氣調查和普查，資源總量和分佈情況沒有完全掌握。這主要是由於：地質勘查投入不足，我國頁岩氣調查評價和勘探累計投入不足70億元，而常規油氣勘探每年投入約660億；我國對油氣商業地勘實行特殊准入規定，基本由幾大油氣公司掌握，社會資本很難涉足；有的政府地勘職能也由企業執行，其地質資料無法讓行業內共享。因此，通過全面調查掌握頁岩氣資源分佈的難度很大。

最後，技術上存在差距。頁岩氣勘探開發需要水平井分段壓裂等專門技術，目前我國尚未完全掌握。如完全依靠自主研發，將需要較長的時間和投入。

新礦種新體制

推進頁岩氣資源勘探開發，應當突破傳統油氣開發模式，對新礦種實行新體制。

在頁岩氣開發的制度安排上，應當進一步大膽探索。譬如，今後可以考慮實行“市場配置，多元投入，合理分配，開放創新”的原則，實施各種鼓勵政策，調動各方面積極性，提高頁岩氣對我國能源供應的保障能力。同時，也在制度安排上，為推進油頁岩、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發探索一條新路。結合國外的經濟和中國實際，我們可以對未來頁岩的開發體制作一些大膽設想。

運用市場機制配置頁岩氣礦業權。所有頁岩氣礦業權都應當通過公開招標出讓，出價高者獲得礦業權。由於頁岩氣是新礦種，對頁岩氣與已登記常規石油天然氣重疊的區域，國家也應設置新的頁岩氣礦業權，各類企業通過平等競爭獲得。同時，進一步解放思想，允許國外企業參與頁岩氣礦業權投標和勘查開發。

進一步放寬市場準入。頁岩氣分佈面積廣、埋藏淺，地表條件很適合中小企業進行分散式開發。國家應鼓勵中小企業和民營資本參與頁岩氣開發。放寬頁岩氣的市場準入，投標單位不僅限於已有的油氣開發企業，不宜設置過高的資質要求，要向各種所有制企業開放，為資本市場的參與留出空間。適時進行天然氣管網改革，建立單獨的天然氣管網公司，專門從事天然氣的運營業務，並組建專門的監管機構進行監管。管網實行“網運分開”，接入和建設向所有用户、投資者開放。

合理分配收益。為了保證國家作為資源所有者的權益，可以借鑑國外的做法，一是由國土資源部與開發企業簽訂分成合同，分成收益建立專門基金，作為財政性資金管理。在基金中提取一部分充實公益性地勘基金，專項用於頁岩氣地質勘探。二是在頁岩氣開發中進行權利金制度試點，將礦產資源補償費、礦區使用費、資源税合併為權利金。權利金分為兩個部分，分別反映礦產資源的絕對地租和級差地租。反映絕對地租的部分，可按照產值或產量進行徵收，並實行比例費率；反映級差地租的部分實行從價計徵、滑動比例和累進費率。

鼓勵頁岩氣技術開放創新。頁岩氣的核心技術大多掌握在國外專業公司手中，我國在實施好國家頁岩氣重大專項的同時，應當鼓勵企業引進消化吸收再創新。

國家可以用優惠政策鼓勵頁岩氣開發企業與國外技術原創方加強合作，在保護知識產權的基礎上，鼓勵國內企業以合資、參股和併購的方式與國外專業技術公司合作。對頁岩氣技術研發應給予財政補貼；對頁岩氣勘開採等鼓勵類項目項下進口的國內不能生產的自用設備（包括隨設備進口的技術），按有關規定免徵關税。

當然，頁岩氣開發離不開國家有關部門有力的組織協調。國家應當集中優勢力量，在資源富集區實施頁岩氣開發示範工程，在資源勘察、區塊招標、技術攻關、開發利用、政策支持、市場監管等方面進行綜合試點，爭取率先在這些地區形成產能。

(（作者單位為國務院研究室綜合經濟司 郭立仕對本文亦有貢獻）)