陳杰：保障房和福利房邊界在哪裏

8月7日，國務院發展研究中心下屬的中國發展研究基金會發布《我國城鎮化進程中的住房保障問題研究》報告。參與這項報告的北京大學經濟學院教授平新喬稱，各地向中央報數的“保障房”，恐至少有一半實際是國企和企業員工的“福利房”。媒體紛紛以“保障房一半是福利房”的標題報道，輿論一時譁然。

住建部隨即回應説，2009年至2011年，全國共開工建設的保障房1638萬套，都主要用於改善居住在棚户區和城鎮中低收入家庭的住房條件，具體為廉租住房435萬套、公共租賃住房321萬套、各類棚户區改造住房882萬套。住建部同時還表示，過去三年還開工建設經濟適用住房352萬套、限價商品房128萬套，主要面向城鎮中低收入住房困難家庭。

但社會上的擔憂與質疑一直存在。媒體曾多次曝光不少地方上的經濟適用房成了“公務員房”和“特權房”，而《中國經濟週刊》近期一篇關於部分央企為員工在城市核心地段提供售價遠低於市價的“福利房”的報道，更激發新一輪強烈質疑。

當前福利房為何激起不滿

嚴格從學術角度而言，福利既可指由政府或公共組織提供的覆蓋全民的具有社會保障作用的“公民福利”，也可以是由僱傭者在其薪酬體系中作為職工報酬一部分的“員工福利”。從這個意義上，所謂福利，可以看做是一種對生活資料的非市場化配置。

公民福利和員工福利又有兩個根本區別：第一，前者來自國家財政或其他公共資源，後者來自僱傭者自有財力資源；第二，前者側重基本生活資料，而員工福利可以是改善型甚至奢侈型生活資料。

輿論當前責難的部分央企和國家機關的“福利房”，需要區分三種情況。

第一種情況是，這些單位自掏腰包，包括通過市場從開發商團購而得的“福利房”。表面上看，這種福利房是職工薪酬體系的一部分，屬“員工福利”。按理説，如確屬員工福利，那麼單位提供何種住房福利，本身並無可指責之處。

但一方面，大家反感的是，國家機關，和沒有真正實現預算獨立的央企，在其員工已享有較好的薪酬後，仍從國家財政申請到專項經費，為小集團謀福利。不過，這屬於財政中對行政機構支出的預算約束和決算監督問題，不應追究到住房福利的名頭上。現實情況是，大多數政府機關和事業單位，當前都存在或多或少的貨幣化住房補貼。

另一方面，更讓社會反感的是，少數個人可以依託單位的強勢在住房市場上獲利。這背後反映的是，住房市場化的理念已深入人心。也説明，相對貨幣而言，住房實物的稀缺性更強。尤其住房在當前有強烈升值預期，一旦有單位借強勢地位以非市場、非公開手段獲得實物住房，必然嚴重影響其他個人的利益。這種背景下，福利房，看上去就比住房福利扎眼得多。

第二種情況，是一些單位把本來計劃預定分配給低收入羣體的保障房變成了職工福利房。媒體已曝光過很多案例，經濟適用房被違規出售給不滿足條件的人羣，變成很多特權單位的職工福利房，甚至成了這部分人斂財的工具，大量公共財政補貼進了不該進的地方。即使廉租房，也存在不少違規現象，如國家審計署2010年對16個城市的審計，就發現違規租售的廉租房8654套。

這裏有保障房分配的問題，也有保障房設計的問題。早期經濟適用房套面積超過100平方米的很多，從設計上就背離了住房保障的原意。近年來對保障房的設計標準把關更嚴，但從人情和社會輿論角度，標準又不敢降低太多，輿論往往要求保障房地段較好、交通便利、社區成熟，這就構成兩難。保障房太好，難以遏制腐敗，也違背公平性；保障房過於不好，保障目的達不到。此中平衡還在摸索中。

職工福利房可向保障房轉化

第三種情況，是現在產生的新情況，一些地方拿已建成或單位即將自發計劃建設的職工福利房充保障房。與一般媒體和專家觀點不同，筆者以為，這裏的是非對錯不是那麼分明。

面對5年3600萬套保障性安居工程的巨大壓力，地方政府意識到這個政治任務的嚴肅性，不敢懈怠，但有些地方又捨不得土地財政，融資和建設壓力也巨大。於是不少地方政府拿建成或即將建成的職工福利房來充保障房。對此，毫無疑問要嚴厲抨擊，否則就是縱容作假，敗壞社會風氣。

但另一個角度，從建保障房的目標看，職工福利房有時和保障房的界限又不是那麼分明。

1998年房改後，原有單位公房基本已出售給職工，仍保留的少數老公房，要麼在房管部門手裏以低租金租給勞保對象或其他社會低收入羣體，要麼是少數大企業和事業單位（尤其高校文教衞生系統）留下來的職工宿舍。現有職工宿舍基本都是歷史遺留產物，條件簡陋，主要解決職工的基本和臨時性租賃需求。

在2004年“8·31”大限後，土地原則上都市場化了，尤其住宅用土地。企事業單位又很難作為主體從土地市場上獲得土地，原則上不應再有新建職工福利房。誠然，房改和土地招拍掛後，仍有一些國家機關和部分央企憑藉特權獲得免費或低價土地，建新房出售給自己職工。但這部分職工福利房，與保障房風馬牛不相及。筆者不認為，這些強勢單位願意向地方政府主動報告這些福利房，然後被地方政府作為保障房完成指標上報。

但如果是租賃型職工宿舍，包括較高標準的租賃人才公寓，只要是非盈利性的，算作保障房的一種，並無問題。在國外，政府提供的住房叫公共住房，民間組織提供非盈利性住房的叫社會住房，都可對應我們説的保障房。保障房，無論來自公共資金融資，還是來自單位自有資金融資，其實都是一個源頭。職工是社會的有機組成部分，保障了單位中住房困難羣體，就是為社會分擔保障負擔。

筆者同時認為，職工宿舍本身不值得提倡，這還是單位辦社會，沒有達到住房社會化的要求。更合理的社會分工模式是，政府制定政策引導社會組織統一建造和運營保障房，單位給予貨幣化補貼。而一些大企業和事業單位，已有職工宿舍和非盈利性人才公寓，事實上為政府分擔了住房保障房的壓力，政府應支持和給予政策扶持。短期內，在政府財力不足的情況下，一些單位利用暫時閒置的非住宅用土地自建職工宿舍，也可鼓勵。但最終應把這批職工宿舍，尤其多餘閒置可向社會轉化的那部分，吸納成為社會保障房體系的一部分。筆者一向主張，保障房沒必要全部大規模新建，充分利用現有存量資源，是非常重要的一環。

（作者陳杰系復旦大學管理學院住房政策研究中心執行主任、副教授）