高速假期免費撬動收費改革堅冰 估年損失200億

半個月後的中秋國慶長假，全國小型車輛將首次被免除高速公路通行費。近日，有關各地如何制定免費通行方案實施細則，落實這一國家政策，備受公眾關注。9月12日，河北、湖南、內蒙古、四川等多個省、自治區實施細則已相繼公佈。據交通運輸部(以下簡稱“交通部”)公路局相關人士透露，交通部此前已敦促各地儘快出台細則，預計下週所有省區市細則將出台，進入最後部署階段。

據瞭解，各地出台的細則基本以交通部9月5日下發的緊急通知為參照，在通行時間、通行方式和通行範圍等方面與交通部要求大體一致。同時，各地在是否設置免費車輛專用通道、機場高速是否免費等方面作出了不同的規定。

高速公路重大節假日免收通行費的呼聲已有多年。記者注意到，從今年5月交通部相關負責人透露正在醖釀這一政策，到8月初《國務院關於批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》正式公佈，再到政策將要實施的9月初，地方高速路橋運營商的態度一直“不太積極”，一些路橋公司表示“要等地方政府最後通知”。直到近日，多個省份公佈了實施細則，他們才表示，已“接受事實”，將與當地交管部門合作，降低高速公路節假日首次免費可能帶來的負效應。

地方政府的“印鈔機”——這是高速公路留給公眾印象最深刻的標籤。此次國務院出台的免費新政被看做“撬動高速公路收費的堅冰”，公眾希望能以此推動高速公路收費改革。

“對於高速公路收費來説，路橋公司是既得利益者，地方政府同樣也是，節日免費通行直接影響地方收入，還會增加相關部門的人力物力成本和道路維護成本，地方政府和路橋公司很難有積極態度。”北京交通大學經濟管理學院教授趙堅在接受中國青年報記者採訪時表示。

趙堅告訴記者，公路企業法人以盈利為目的與公路基礎設施公益性相矛盾，造成高速路橋運營商消極對待免費新政。目前，相當多的公路經營者是以盈利為目的的企業法人。

交通運輸部科學研究院交通財政與金融研究所常務副所長鬍方俊曾經作過計算，重大節假日，一個省收費公路的每日收費額為3000萬～5000萬元，幾個重大節假日加在一起大約為6億元，全國近200億元。

有評論認為，公眾對於免費新政得到積極實施熱切期盼的背後，是希望多年來難以得到有效治理的高速公路超期收費，能夠有突破空間。

趙堅認為，我國高速公路建設大躍進，貸款修路、收費還貸”的建設模式，以及地方政府片面追求GDP等問題，是造成高速公路超期收費的深層次體制機制原因。如果不解決這些問題，我國高速公路超期收費、高收費問題就難以徹底解決，在重大節假日免除通行費就只是“做做樣子”。

趙堅分析説，《收費公路管理條例》規定，省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款；政府還貸公路在批准的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費；轉讓政府還貸公路權益的收入，必須繳入國庫，除用於償還貸款和有償集資款外，必須用於公路建設。實際上，早在交通部1996年頒佈的《公路經營權有償轉讓管理辦法》中就有類似規定，轉讓方獲得的轉讓公路經營權收入，首先用於償還被轉讓公路經營權的公路建設貸款和開發新的公路建設項目。

這意味着，轉讓公路經營權收入可以用於新的公路項目建設，這就為利用轉讓公路經營權收入進行資本運作打開了大門。許多飽受詬病的超期收費高速公路，比如京港澳高速(原名為京石高速)、首都機場高速公路等都是通過有償轉讓經營權，變更經營主體，從收費還貸公路變為經營性公路的。

“統一還貸”被理解為，一條貸款修建的高速公路在還清自身的貸款後還可以繼續收取通行費，全省高速公路貸款是一盤棋，所有的高速公路貸款全部還清，才可能停收通行費。

以山西太舊高速公路為例，該高速公路於1993年開工建設，1996年6月建成通車，太舊高速是石太高速的山西段，通道區位的重要性使太舊高速公路取得了良好的經濟效益，通車當年的收入就達到1.23億元。2000年9月，山西省要建設全長666公里的大運高速公路，總投資達222億元，但存在巨大的資金缺口。於是，2000年11月，山西省對太舊高速公路管理局進行改制，以“山西太舊高速公路管理有限責任公司”之名進行資本運作，置換出了20億元的資本金，進而爭取到國家資金和銀行貸款，使大運高速公路建設資金得以落實。

趙堅表示，《收費公路管理條例》規定，還貸公路收費期限最長不得超過20年。如果執行該條款，太舊高速公路要在2015年年底停止收費。雖然到2010年太舊高速公路已累計收取社會車輛通行費90多億元，早就還清了貸款，且收回了3倍以上的投資，但可以預計，即使再過幾年，太舊高速公路可能也不會停止收費，因為這會使山西省高速公路統一還貸的資金來源大幅度減少，而山西在“十二五”期間還要進行更大規模的高速公路建設。太舊高速公路按期停止收費，就無法為山西省其他不盈利的高速公路還本付息。

“這是個兩難困境。繼續收費，就要違反國務院《收費公路管理條例》收費最長不得超過20年的規定。但是，中央政府沒有硬性規定各個地方政府在一定時期內可以進行的政府還貸公路建設規模，如果地方政府高速公路的建設規模大幅度膨脹，建設了大量在長時期內沒有車流的高速公路，這部分高速公路在規定的收費期限內就無法還本付息，因為允許統一還款，就只能靠那些車流量大的高速公路繼續收費來統一還款。如果那些能盈利的高速公路在超過收費期限以後停止收費，統一還款的資金來源就會中斷。”

在趙堅看來，“貸款修路、收費還貸”的模式只適用於收入水平高、人口密度高的地區，因為這類地區通過收過路費可以還貸，不適用於收入水平低、人口密度低的中西部地區，因為這些地區能收到的錢較少，難以還貸。但是，“貸款修路、收費還貸”的模式已成為我國高速公路建設的普遍模式。

北京市人大代表、致誠律師事務所主任佟麗華曾在2008年和其他10名北京市人大代表一起，建議撤銷京石高速杜家坎收費站。他對中國青年報記者表示，按照規定，即使收費還貸公路變為經營性公路，最長收費期限也不能超過20年，政府應該旗幟鮮明地執行這一規定，“當初貸款情況、這些收來的通行費花到哪裏了，都該給公眾一個明白賬。”佟麗華説。