開發區“託管現象”：地盤擴大後行政體制糾結
今年是國家高新技術開發區建設20年，也是許多國家級經濟技術開發區的二十華誕。
20年風雨歷程，20年滄桑鉅變。開發區作為先行先試的陣地，已經成為各地經濟發展的“特區”。
從當初荒地一片，到如今區域經濟的重鎮；從當初摸着石頭過河的探索，到如今成為發展的先鋒。如今，開發區不僅成為各個城市的“名片”，更成為各地發展的“着力點”。開發區為中國經濟描繪出了一幅壯麗的畫卷。
隨着產業佈局迅速擴大，開發區土地空間開始受限。在原有規劃範圍無法突破的前提下，“託管”就成為開發區擴容的“無奈”之舉。
所謂開發區託管，就是通過上級政府授權，將周邊鄉鎮、街道或指定區域的社會經濟管理權限交由開發區全面託管的一種管理模式。
在經濟總量的榜單上，開發區們毫不遜色；然而，在促進區內經濟發展與行使行政管轄權之間，他們面臨着更多剪不斷、理還亂的體制糾結。
開發區管委會通常是所在地政府的派出機構，並非一級政府，但又在行使政府的職能。尤其在“託管”擴容之後，受人員編制和管理權限等因素的制約，開發區的管理成了典型的“小馬拉大車”。
開發區擴容之後如何更具活力？“政區合一”的探索能否成為開發區未來的通行模式？如何改變“小馬拉大車”的行政難題？
這些問題僅靠開發區自身的努力似乎難以破解。
開發區擴容催生的“託管”
在開發區行政區劃難以突破的前提下，託管周邊的鄉鎮成為權宜之計。
從6月1日開始，沙爾沁鎮黨委書記李瑞彪和鎮長弓貴彪的工資，已不再由呼和浩特市土默特左旗（下稱“土左旗”）發放，改由呼和浩特經濟技術開發區（下稱“呼和浩特經開區”）發，和書記鎮長的工資關係一起被轉的，還有沙爾沁鎮所有的行政和事業在編人員。
呼和浩特經開區正式託管沙爾沁鎮，面積202平方公里。
隨着開發區的成長，用地緊張成為制約開發區發展的主要因素。呼和浩特經開區也不例外。呼和浩特經開區創建於1992年，2000年晉升為國家級經濟技術開發區，下轄如意工業園區（原如意開發區）、金川工業園區（原金川開發區）。
10年前，呼和浩特市政府東遷至如意河邊，如意開發區成為城市的核心區。一時間，地產項目蜂擁而至，擠佔了工業用地。如意開發區迫於發展考慮，在城南40多公里處的土左旗沙爾沁鎮規劃了21.86平方公里。然而，用地緊張的問題仍未得到緩解。位於城市西側的金川開發區，也有着相同境遇，由於居民太多，現在已不具備搞工業的條件。
呼和浩特經開區管委會主任李博宏認為，開發區要發展，就必須尋找新的空間，這次託管的202平方公里的土地，可以讓開發區繼續發展二三十年。
“經濟技術開發區”，是中國改革開放後所設立的現代化工業園區。“高新技術產業開發區”，是依託於智力密集、依靠科技，吸收和借鑑國外先進科技資源、資金和管理手段的產業集中區。兩區皆分為國家級和省級，統稱“開發區”。商務部和科技部網站顯示，自1984年首批14個國家級經開區設立為發端，截至目前，全國國家級經開區達到132個；國務院批准的國家高新區數量達到105個。
20多年來，開發區享受着高速發展帶來的喜悦，也遭遇了土地空間受限的困惑。由於行政區劃的審批權在國務院，行政區劃又難以突破，地方政府不得不將省級權限用到極致。託管，就成為當前全國開發區“解土地之渴”的常用方法。
作為國家級高新區的河北石家莊高新區，1991年成立時只有7.8平方公里，1995年與石家莊經開區合併後，土地面積擴大到17.8平方公里。2009年時，產業用地已基本用完。經市裏決定，石家莊高新區對欒城縣的郄馬鎮和裕華區的宋營鎮進行“託管”，土地面積達到75平方公里。
1988年，湖北武漢，一條約10公里長的街道成為武漢東湖高新區的雛形。1999—2010年，東湖高新區經過了6次擴容託管。2010年4月，洪山區和江夏區正式將部分區域交給東湖高新區託管，這個“中國光谷”規劃的開發面積一下子擴大到518平方公里。
被託管鄉鎮的歸屬困惑
管理歸開發區，部分人事關係及行政審批權歸原區劃地……類似的糾結比比皆是。
新老“東家”與被託管的村鎮（街）關係既微妙又充滿矛盾。
以沙爾沁鎮財政為例，中央財政下達農村的專項資金，如糧食直補、良種補貼、醫療保險等依然通過土左旗財政進行撥付。鎮裏收起來的保險資金仍然交給旗裏，因為旗裏有合管辦，開發區沒有。
土左旗相關部門認為，沙爾沁鎮已由開發區管理，相關事務應由開發區處理。但開發區又不具備這些行政職能。
呼和浩特經開區管委會是政府派出機構，目前下設7個局室。實行託管後，開發區最先遇到的問題是沙爾沁鎮涉農項目無法與之對接。除了財政，沙爾沁鎮的選舉、户籍、衞生、養老、民政福利以及農田水利等，都無法通過開發區正常處理。
“有時真的不清楚該找誰。”沙爾沁鎮鎮長弓貴彪顯得很無奈。
而在其他被託管的鄉鎮，除了新老“東家”之外，還出現了第三方委託管理：人事、財政、社會事務權在開發區，人大政協關係在行政區劃地，户籍卻通過其他區進行託管。
3年前，石家莊高新區託管欒城縣的郄馬鎮後，人事、財政權歸高新區，人大、政協代表委員關係依然在欒城縣，而2萬多農民户籍卻託管到與高新區鄰近的裕華區。這些農民的住址未變，只是將欒城縣改成裕華區。
財權收至開發區，鄉鎮自主支配收入沒有，鄉鎮幹部對此有看法。
“過去在鎮裏徵地是按一定比例給鎮裏提成的，加上鎮裏徵收的80%地税是留在鎮裏的，這樣鎮的財政收入很不錯，現在税收統一由開發區徵收。鎮裏就沒有財權，花一分錢，要申請報批。”郄馬鎮一位幹部説。
沒有託管的時候，鎮裏有經濟發展任務，可以自行招商引資，土地可以議價，價格往往很高。“現在工作任務完全變了，主要是配合開發區徵地拆遷，做好穩定工作。”石家莊高新區宋營鎮一位幹部説。
開發區行政“小馬拉大車”
不是一級政府，卻要承擔政府的許多職能。人員缺編、機構不全、經費不足，成了典型的“小馬拉大車”。
全國各地的開發區託管已有10多年，隨着託管範圍不斷擴大，人口不斷增加，開發區的職能已由單一的服務企業，轉變為全面的社會經濟管理。然而，開發區不是一級政府，只是作為政府的派出機構，管委會已經很難承擔政府職能部門的重擔。
10月9日，正當石家莊高新區辦公室負責人接受《中國經濟週刊》採訪時，石家莊市林業局的同志前來協調綠化的事，他對此很無奈。由於高新區沒有林業部門，只能協調到個人來做。人未增加，事越來越多，最後是一個人要管一大攤事。
以辦公室為例，石家莊高新區是黨工委和政府辦合二為一，除此之外，工會、共青團、婦聯、信訪、宣傳、統戰、政法委、規劃、人大政協議案提案的督察工作等都在辦公室，辦公室的工作人員只有20多人。管委會的社會發展局，一個8人編制的局卻要對市裏林業、民政、人口與計生等17個部門。
開發區的機構設置本來是以服務企業為目標，如今託管了鄉鎮後，人手不足，職能部門不全，已讓開發區疲於應付。
比如每年徵兵，工作量很大。石家莊高新區也有武裝部，兩個人，由於不是現役，動員工作做完後，徵兵手續還要到鄰近的裕華區去辦理。此外，高新區沒有人大、政協，區裏不少代表委員，只能到其他區縣去開會。
記者在武漢東湖高新區採訪時，該區宣傳信息中心主任曾玉梅以“託管話題不便談”為由拒絕採訪。但是來去匆匆的她仍顯示出這是一個繁忙的機構。
東湖高新區採取的是大部制機構設置，每個部門要分管多項職能。宣傳信息中心隸屬於管委會辦公室。曾玉梅既是宣傳信息中心主任，也是辦公室的副主任，同時還是管委會主辦的《今日光谷》雜誌的副總編。
對於開發區來説，託管之後，土地審批權可謂是新老“東家”最頭疼的難題。
按照法律規定，項目入駐用地須由一級人民政府批准，開發區管委會是派出機構，不具有一級政府的行政權力。在呼和浩特經開區，如意新區在沙爾沁鎮所上項目的土地申請報批、工程規劃管理等，都要通過該鎮隸屬的土左旗國土局及建設規劃局來進行。
然而，要經過這個環節並不容易，10年來，如意新區由於每年受土左旗用地指標限制，一些工業項目的土地手續至今也沒有批下來。這樣就影響了項目的落地。
“過去審批順利的話也得一年。因為土地指標有限，存在利益之爭，我們擠佔旗裏的土地指標，會影響他們的發展。”呼和浩特經開區經濟發展招商局副局長張建華説。
對於未來的土地審批，張建華所有的希望都寄託在經開區正在申報籌建的國土局上，一旦建成，託管後的土地審批將無需再通過土左旗了。
託管模式下的改革探索
“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據”，託管模式下的行政體制改革難有大突破。
面對開發區託管中出現的困惑與難題，國內許多地方也進行了先行先試，但是遇到了很大的阻力，在涉及到一些具體改革的操作上，基層幹部面臨的最大困惑是“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據”，體制改革創新難有重大突破，有的甚至是半途而廢。
東湖高新區體制的改革衝動，就最終因碰壁而不了了之。
根據1994年頒佈的《武漢東湖高新技術開發區條例》（下稱“《條例》”）規定，武漢市政府設立開發區管委會，代表市政府行使對開發區統一管理的職權。這些職能主要為經濟管理職能。比如，開發區規劃的制定、高新項目和配套建設的權限內審批、工業園區的規劃管理等等，對於人口、計生、衞生、教育、黨羣等社會管理的職能仍然放在原政府機構。
1988—2010年，東湖高新區面積從不足30平方公里擴大到518平方公里。這比武漢市的武昌區、江漢區、漢陽區等幾個中心城區面積加起來還要大。如今，東湖高新區管委會已經承擔了除人大和政協之外的所有政府職能部門的工作，已經相當於一個區政府。但它又缺少與之相匹配的人員編制與管理經費，管理起來很難。
東湖高新區苦苦尋求突破。2010年8月，《武漢東湖高新技術開發區條例（草案）》（下稱“新條例”）由武漢市政府常務會議審議並原則通過。新條例在1994年《條例》基礎上進行修訂，其重點是為東湖高新區解除管理體制和自主創新等方面的束縛。
為解決機構設置及人員體制上的問題，新條例要求賦予管委會根據發展和管理需要，在核定總量內，自行設置工作和內設機構的權限。另外，要求明確賦予東湖高新區管委會通過合法形式，將部分公共服務委託社會組織辦理的權限。
然而，兩年過去，武漢市通過的新條例並沒有得到湖北省和國家的批覆。新條例所提出的改革嘗試，最終擱置。
雖然許多地方為了破解體制壁壘，也在積極探索，但都難有大突破。
呼和浩特經開區為了沙爾沁鎮涉農問題，正在申報一個副處級機構，即呼和浩特經濟技術開發區農村工作部。農村工作部的職責是就涉及到農業的事情行使政府職能，農業項目的報批也通過這個部來進行。農村工作部的人員就是沙爾沁鎮的工作人員，一套人馬兩塊牌子，也就是説該鎮的幹部在農村工作部裏原地升格。
在北京大學政府管理學院博士後金曉哲看來，這種探索是有益的，但都只是權宜之計，不能解決根本問題，根本解決必須從體制上破解，在國家層面必須要出台政策。開發區在中國已經發展近30年，它的管理模式已經不能完全適應新形勢發展的需要，是該到改革的時候了。
“政區合一”的兩種模式
使開發區成為一級政府、一個真正的行政區，可以化解“託管”模式的困境。
今年是北京經濟技術開發區20週年，隨着開發區城市功能的增強，兩年前，北京市委作出決定，大興區委書記兼任北京市經濟技術開發區工委書記，北京經濟技術開發區工委副書記、開發區管委會主任任大興區委常委、副書記。有專家認為，高層領導的交叉任職將意味着兩區下一步行政資源的整合。
目前，在全國開發區託管的模式中，有兩種：一種是不完全託管模式，村鎮的行政區劃依然在縣（旗）區，而被託管者的部分事務轉進開發區；一種是完全託管模式，這種模式多為“政區合一”模式，即行政區域和開發區合一，就是一套人馬兩塊牌子，這樣既解決了開發區的土地擴容，也解決了開發區管理職能的轉變。
從各地實際情況看，目前做得較好的是政區合一模式，政區合一模式中又有兩種類型。
一種是政區合一型，如北京中關村、山東青島高科技工業園。在這種模式下，開發區管委會與當地政府同一級別，同一套人馬，政府機構是作為一個完整行政區域而設立，管委會主任是行政區最高領導，管委會其他成員既是行政機關各部門的行政人員，又是管委會的管理人員，接受管委會和行政區政府的雙重領導。
另一種是獨立行政區型。這種類型的管理模式把開發區直接作為一個行政區，或者把行政區直接作為開發區來管理，如江蘇蘇州高新區既是產業開發區，又是蘇州市的新城區，包括4個功能區，同時下轄一個鎮和一個街道。其管理機構為新區管委會，下設18個直屬機構，全面負責新區的管理和建設，行使一級政府的權力。
這兩種“政區合一”的開發區模式，哪一種能真正成為體制創新的“模板”，能真正得到推廣，各地在摸索中，期待着……
(本刊記者朱日嶺對本文亦有貢獻)
開發區管理體制轉型方向亟待明確
北京大學政府管理學院博士後 金曉哲
用地空間不足是長期困擾開發區發展的主要問題。近年來，託管越來越多地成為國內眾多開發區突破空間制約的一種普遍做法。
傳統開發區擴容所牽涉的開發區規劃範圍與行政區劃調整，需要國務院及相關主管部門的審批，難度大、週期長。而託管模式在不改變開發區規劃範圍和行政區劃調整的基礎上，通過省市內部程序實現了開發區對土地和社會資源控制能力的擴容。
有學者認為，託管模式已成為當前開發區發展的方式之一，是破解城鄉統籌難題、創新管理體制、促進區域經濟協調發展的重要抓手和有效途徑。但作為一種探索性體制管理模式，託管模式在以下幾個方面還需要進一步明確：
首先，開發區特殊的管理模式與政策是否適用於託管區域。在我國，開發區是由政府批准、在城市規劃區內實行國家特殊優惠政策的指定地域，其管理模式與相關政策的空間邊界是確定的。開發區管委會的管理權限與政策優勢是否可以突破擴大到託管區域？因此，託管的有效性與合法性就需要進一步討論和明確。
第二，在缺少相應指導規範的情況下，託管模式是否會再次引發開發區用地的全面失控。違規用地一直是開發區發展過程中備受詬病的問題。託管模式使開發區控制用地面積大大增加。以南京經濟技術開發區為例，通過對4個街道的託管，開發區的控制總面積增加了170平方公里、人口增加了14.5萬，分別是開發區建成區的5.7倍和1.5倍。因此，在政區合一的託管模式下，如何對開發區及託管區域用地進行有效的確定和監管就成為一個重要問題。
第三，“政區合一”的託管模式會不會導致開發區管理機構的膨脹？託管模式下，開發區由原來相對單一的經濟區變成了園區與政區混合體，管理的地域範圍、人口規模顯著擴大。社會管理和同上級對接的行政管理事務驟增。而這些因素會對以經濟服務職能為主的開發區管理體制提出挑戰，不可避免地帶來行政機構的人員膨脹。
1984年以來，開發區已經走過了近30年的歷程，開發區發展在取得了巨大成就的同時，也積累了相當多的問題。在地方政府迫切的發展衝動之下，省市層面關於開發區有關政策和權力空間已經不大。託管模式是此背景下地方政府探索的產物，其間存在的模糊性不可能在省市層面獲得釐定，需要從國家層面給予明確。
隨着WTO過渡期的結束、新所得税法、勞動法和工業用地出讓新政的出台，以及全球金融危機引發的國際投資與市場需求的下降，開發區原來在政策、土地、勞動力和招商等方面的優勢都已經終結或削弱，許多開發區的功能也從單一的外向型經濟園區向綜合性的城市功能區轉化。這種功能的轉變需要管理體制的改革跟進與創新引導。
浦東新區、濱海新區的成立為開發區政區化發展拉開了序幕。在國家層面，對於其他開發區管理體制向政區化轉型，應提出明確的指導意見。如果開發區政區化發展是一個趨勢的話，那麼開發區託管模式作為政區化發展的一種過渡狀態，也需要國家出台相應的政策進行規範，對託管模式的實行條件、發展績效進行全面的評估與考核，在法律和程序上釐清園區和政區管理的衝突與模糊問題，從而使開發區的託管，能夠建立在合法、有效、有序的基礎之上。