中國近十年民生之路 從減免農業税到保障房建設
決策民生
回顧過去十年民生之路，有必要重放一個鏡頭：2002年12月5日，北方飄雪，新當選的中共總書記胡錦濤率領新一屆中央領導班子前往西柏坡考察。在履新未滿一月的首次集體行動期間，胡錦濤鄭重提出，全黨應堅持做到“權為民所用、情為民所繫、利為民所謀”。
學界形象地稱之為“新三民主義”，這既是中共的執政理念，也是中共對民眾的莊嚴承諾。此後民生大幕徐徐拉開，各項民生事業速度加快。從減免農業税到農村低保的全覆蓋，從保障房的建設到意在維護勞工權益的新勞動法的出台，不僅彰顯了中共惠民的決心，也在相當程度上鞏固了中共執政基礎。
十八大報告再次凸顯民生，強調“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，並將之作為社會建設的重點，指出“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。
過去十年的民生之路，值得肯定。未來十年的民生，值得期待。
中國改革背後的民生追求：冀打造小康型福利國家
減免農業税決策內幕：基層自發實驗到全局性改革
中國農村低保城鄉全覆蓋 顯示中共日益重視民生
聚集十八大：“保障房建設”首次寫入黨代會報告
聚焦中國《勞動合同法》 爭議與博弈中誕生
改革背後的民生追求
過去十年，中國民生事業發展成果顯著。這是中國政府根據社會發展新階段而做出的現代化轉型，在繼續關注經濟增長的同時，致力於推進公共服務均等化，最終目標是打造一個小康型的福利國家
本刊記者/趙傑(發自北京)
11月12日下午，中共十八大新聞中心舉行第四場例行記者招待會，住建部、人社部、發改委和環保部等國務院四部委負責人主談民生。
自中共十七大報告首提“民生”以來，該主題遂成執政理念核心。11月8日的十八大報告再次凸顯民生，強調“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，並將之作為社會建設的重點，指出“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。
“民生是過去十年中國發展最顯著的領域，發展民生是中國政府根據社會發展階段特點主動做出的現代化政策轉型。”北京大學政府管理學院副院長白智立在接受《中國新聞週刊》採訪時，將過去十年總結為在前一階段經濟改革和發展、積累基礎上，致力於推進公共服務均等化的新階段，民生領域所取得的諸多成就均為此理念所支配。
打破利益固化
2002年12月5日，北方飄雪，新當選的中共中央總書記胡錦濤率領新一屆中央領導集體前往西柏坡考察。在這次履新未滿一個月的首次集體行動期間，胡錦濤鄭重提出，全黨應堅持做到“權為民所用、情為民所繫、利為民所謀”。
該提法遂被學界形象地稱為“新三民主義”，並被認為其解決了執政黨建設必須解決的首要課題，即黨的權力觀、地位觀和利益觀的重塑。在白智立看來，這是此屆執政者推動打造社會福利國家並打破利益固化的開始。
西柏坡之行後第二年，2003年3月，胡錦濤當選中國國家主席。同年，一部名為《物權法》的法律草案在12月的九屆全國人大常委會第31次會議上首次提請審議，成為中國從法律制度上明確保護私人財產的一項重要舉措。其後，草案經歷五年八次審議，最終於2007年的十屆全國人大五次會議表決通過。
其時接受《中國新聞週刊》採訪的《物權法》草案起草專家之一、中國社科院民法室主任梁慧星即表示，該法旨在保護私人財產，打破了以往公權容易凌駕於私權從而侵害老百姓利益的局面，“對於弱勢羣體的保護作用更大”。
2005年全球CEO領袖年會上，時任財政部部長金人慶透露，中央財政將全面支持農村，並真正實現九年制義務教育。次年，全國全面推行義務教育，初中以下學生學雜費全免。
同樣是2006年，中國政府針對農村做出一個影響深遠的決定：取消農業税。時任國家税務總局相關負責人告訴《中國新聞週刊》，全國農業税、牧業税收入的減少，意味着中國農民的農業税負擔將在當年減少200億元以上。
2007年，國務院發佈《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出中國現階段住房保障的制度框架，全國各級政府開始推進保障房制度。2008年以維護勞工權益為依歸的新勞動法實施。2011年，面對調高個税起徵點的強烈呼聲，全國人大常委會果斷調整財政部提案，決定“再提高500元”。這被《日本新華僑報》評價為“順從民意的決策範例”。
“民生建設十年空前成就。”中共中央黨校教授謝春濤在接受《中國新聞週刊》採訪時如此肯定。
諸多國際媒體同樣注意到過去十年中國的民生成就。路透社報道，除了農業税使數億農民受益，醫療體制改革初見成效，城市化進程快速推進。
“過去十年的諸多民生成就，代表着中國從上世紀初至今推行的以公共服務均等化等為特徵的福利社會建設。”白智立認為，中國經歷了改革開放前的全能型國家階段、改革開放後至本世紀初的經濟發展和積累階段後，進入社會福利國家建設階段，諸多圍繞各階層、尤其是弱勢羣體的福利政策推出，正是該階段的明顯特徵。
爭吵出來的政策
白智立表示，十八大報告中強調要在2020年全面建成小康社會目標，並提出城鄉居民人均收入倍增、GDP倍增“兩個倍增”計劃，意旨就是要打破固有利益格局，實現利益公平分配，夯實執政基礎。
如同以往，這意味着又一輪複雜而深刻的利益博弈。
親歷《物權法》出台全過程的梁慧星，對伴隨該法起草、公開徵求意見、審議等過程中的爭吵聲深有感觸。
2005年，就在《物權法》草案公開徵求意見之際，一封公開質疑該草案違憲的信件在網絡上引起軒然大波，寫信者名為鞏獻田，身份是北京大學法學院教授。其主要理由在於草案違憲和違背社會主義基本原則會造成社會貧富分化和國有資產流失。當年，《物權法》立法進程暫停，未能在次年的十屆全國人大四次會議上審議。
其後接受《中國新聞週刊》採訪的梁慧星，認為該法並不違憲，也不會造成鞏獻田所擔心的問題，反倒更有利於社會公平。而同樣接受採訪的中國政法大學原校長、中國民商法泰斗江平則直言不諱地指出，鞏獻田把物權法草案的爭議上綱上線，已經超出了該法範疇，是在否定改革開放。
類似爭論同樣出現在一部旨在打破國有企業壟斷、行政壟斷等利益格局的《反壟斷法》立法過程中。有不願透露姓名的學者認為，圍繞這些問題的爭論實質上是公權與私權、國有資產與私有財產等的利益博弈，代表公權與國有資產的利益代言人相對傳統和保守，擔心改革會影響其既得利益；而爭論方顯然代表着改革開放後的新興利益階層。“改革無法迴避，只是怎麼改的問題。在這個前提下，不管怎樣爭論都是好事，可以促進決策的公平、公正和透明。”
同樣激烈的爭論出現在《勞動合同法》的修訂過程中，甚至至今未消停。這部出台於2007年的法律，由於在立法宗旨中明確要保護勞動者權益並將該宗旨貫穿文本始終，引起代表資方的各類企業強烈不滿。據《中國新聞週刊》瞭解，在該法修正案草案二審分組審議後，有全國工商聯、國家電網等即提出為平等保護雙方合法權益應修改草案。
不過，這種反對聲並未影響該法的立法進程。一位當時負責該法起草工作的官員在接受《中國新聞週刊》採訪時態度堅決，強調立法宗旨“就是要保護弱者”，並認為即便如此，在具體實施過程中，仍可能出現資方無故辭退員工或者不給付員工公平待遇等現象。
“種種民生政策出台的爭吵，可見中國改革推進的阻力與困難。”白智立對《中國新聞週刊》説，由於改革開放初期經濟積累過程中形成一些既得利益階層，它們往往在決策中處於強勢，“聲音較大”，改革就要觸痛它們，爭吵在所難免。
他認為，過去十年當中執政者顯然是要打破這種固化利益結構，吸納更多階層、尤其是弱勢羣體進入公共服務決策體系，以夯實執政基礎，十八大出現更多農民工代表的現象同樣可以説明這一點。
改革是不二法門
十八大報告同樣指出十年發展成就背後尚存嚴峻問題和挑戰，而應對的方法是“改革”，該詞在報告中出現86次之多。
“全面深化經濟體制改革”“不斷推進政治體制改革”“加快推進社會體制改革”，十八大報告的類似表述引發各界對於改革的關注和期待。“未來必須繼續加大改革力度，改革是解決中國現實問題的不二法門。”白智立説。
他口中的現實問題，分析為：貧富差距拉大而產生的社會矛盾激化、羣體性事件頻發；整體的醫療保險體系仍未完善，居民看病難、看病貴的問題仍未解決；伴隨着城市化過程的土地利用效率低下、建設規劃混亂、環境惡化等一系列問題也接踵而至；食品安全問題頻發，讓民眾憂心忡忡。
“要解決腐敗問題、城市化過程中引發的諸多社會矛盾問題，必須儘快推進政治體制改革。”白智立認為，由於中國的城市化過程夾雜過多的政府人為因素，打破了工業化與現代化進程的自然規律，從而導致地方政府在發展經濟過程中過分倚重“土地財政”，以至於勉強的城市化破壞了傳統社會尤其是農村社會結構，使得政府權威下降，這些看似經濟問題，背後卻體現為政府權力制約、決策透明化和監督等政治問題。
11月12日的十八大新聞中心記者招待會上，四部委負責人圍繞民生事業中存在的問題同樣寄望改革。十八大代表、國家發改委副主任朱之鑫即提出醫療衞生體制改革已進入“深水區”，下一步將主要聚焦在三個方面：健全全民的醫保體系；鞏固和完善基本藥物的制度和基層運行的新機制；推進公立醫院改革。
顯然，十八大後更多的力度更大的民生政策，將隨着改革和不斷突破而讓民眾受益。
減免農業税決策內幕
從基層的自發性實驗，到中央在個別省份進行試點，到試點路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到整個中國，農業税減免歷程曲折而深刻，背後是國家財力的增強，更是執政理念的進步
本刊記者/龐清輝
2012年11月8日上午9點，安徽省阜陽市太和縣大廟鎮45歲的農民李永林準時坐在了電視前，等着收看馬上開幕的中共第十八次全國代表大會。11月份是李永林愜意的休息時刻。如果時光倒退到6年前，送走幾撥收農業税費的村幹部，他就要開始發愁想着怎麼再去弄點錢，過個有臉面的年關。
自2006年1月1日起，他和中國8億農民不再需要繳納農業税，而這曾經是他們骨子裏認為最天經地義的事。李永林至今記得2005年12月29日這一天，第十屆全國人大常委會第19次會議正在召開，他在家門口和人打牌，聽鄰居有聲有色地講起當天電視上的一幕：下午3點，人民大會堂，全國人大常委會組成人員，一個接一個按下了自己桌上的表決器，贊成162票，棄權1票，反對0票。“通過！”吳邦國委員長宣佈。“嘿，再也不用繳農業税了。”牌友們興奮地議論着。
李永林挺遺憾自己當時沒有看到那一幕，他一直很納悶，什麼樣的人和程序能讓這個祖祖輩輩都必須做的事，就這樣消失了。而李永林更不知道的是，從公元前594年春秋時期魯國實施“初税畝”開始，歷史上曾經實行了2600年的“皇糧國税”退出歷史舞台，這場改革從基層的自發性實驗，到中央在個別省份進行試點，到試點之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到整個中國，歷程曲折，花費了12個年頭。
改革起源於基層
這次改革，與中國以往許多次改革一樣，起源於基層。
“我關注農村税費問題是從1985年開始的。”被稱為“農村税費改革第一人”的安徽省人民政府參事何開蔭告訴《中國新聞週刊》。
何開蔭説，農村“大包乾”後，安徽省1984年農民增產增收到達高峯，1985年後糧食生產出現4年徘徊，農民負擔加重，收入增長艱難，到1987年已經很明顯。
“沉重負擔來自哪裏？來自各種收費、集資、攤派，有的有依據，更多的是各種名目的亂加碼，一些幹部自己瞎想出來的。”何開蔭説，當時農村流行一個説法：幾十頂大蓋帽吃一頂破草帽。
何開蔭開始呼籲改革農村税費。1988年，他發表文章《農村第二步改革出路何在》，呼籲把對農村的合理收費用税的形式固定下來，從規範農村税費徵收辦法入手減輕農民負擔。這是第一次見諸文字的提及農村税費改革。
1989年新華社的內參和《半月談》內部版連續報道了他的想法，引起中央領導和政策研究部門的高度重視。“國務院農村發展研究中心找我去中南海作專門彙報，要求我拿出可行性方案，在一個縣，哪怕是一個鎮搞試點。”
從1992年起，何開蔭開始到一些縣、市“遊説”。當時安徽渦陽縣委書記、縣長都表示同意嘗試，但縣人大常委會沒有通過。農民負擔問題最為突出的新興鎮偷偷地搞了起來。內容很簡單：按照全鎮每年的支出總額確定農民的税費總額，税費一併徵收，分攤到畝，每畝地只交30元。這就是現今農村税費改革的雛形。
1993年底，何開蔭在合肥稻香樓賓館參加全省農村工作會議時，一個叫馬明業的與會者找到他，介紹自己是太和縣縣長，説他們已經將這一年確定為“增加農民收入、減輕農民負擔年”，縣委縣政府將要着手的改革確定在“正税除費”上。何開蔭給了他一些自己的研究文稿。出乎何開蔭意外的是，太和縣的動作快得驚人，沒幾天，一份《太和縣農業税費改革意見報告》報到了省政府。
省裏批准了。1994年，安徽省太和縣雷鳴電閃般地將這場改革在全縣31個鄉鎮全面推開，成為中國農村税費改革的第一縣。
太和縣試點方案一定三年不變，核心內容是“税費統籌、折實徵收、財政結算、税費分流”。農民不用管什麼税或費，1994年到1996年一畝地交100斤糧食就行了，1997年因試點方案與糧食流通體制改革有所牴觸，改為人均130至140元。李永林記得，當時有兩個鄉鎮多收了一點，縣裏免了鄉長的職，把多收的敲鑼打鼓送了回去。
但是，進展並非一帆風順，其間經歷幾次周折，至今讓何開蔭難忘的是，當時省裏召開會議研究太和縣改革。與會者的發言，基本上都是表明一種積極的支持態度，但是，誰也沒有料到，農業税徵收工作的主管部門省財政廳農税處的代表突然衝動地站起來，手指着何開蔭，大聲責斥：“你就別站着説話不腰痛！亂出主意！你把税費搞亂了，收不上税來，今後誰給發工資？到時發不出工資，大家不會找你，是找我！”
改革進行中，安徽省的一位領導也突然作出了要求太和縣改革立即停止的決定。“有根有據，説這種改革是非法的。”何開蔭説，因為農業税制依據的是1958年頒發的《中華人民共和國農業税條例》，三十多年來，中國已經發生了翻天覆地的變化，農業税制早已弊端百出，可是《條例》一天沒被廢除，它就一天有着法律的效力。
經過省裏多位領導的爭論，最終達成共識：“既然省政府已經下了文，那就繼續搞下去吧，秋後看看效果再説。”
還沒等到秋後，熟悉中國農業和農村的回良玉被派至安徽，擔任代理省長。回良玉一到安徽，就對太和縣的税費改革大為讚賞，正式就任省長後，他召開的第一個省長辦公會，作出的第一項省政府決定，下達的省裏“一號文件”，就是將太和縣的改革經驗，在淮河兩岸二十多個縣市迅速推而廣之。
進行了半年改革的太和縣，一舉創下這個縣自建國45年以來最大的一個奇蹟：全縣31個鄉鎮、9168個村民小組、353459户農民，午季農業税的全部徵收工作只花了短短五天！“踴躍交糧的農民在糧站門前排起長蛇陣，這多年不見的場景讓許多鄉村幹部竟激動得鼻子發酸，眼窩發熱。”何開蔭説。
安徽省太和縣改革農業税費的消息不脛而走。國家農村改革試驗區辦公室、國務院減輕農民負擔辦公室、安徽省直有關部門、地區減負辦和改革試驗辦，先後九次派人深入調查，結論都是一樣的：“農民滿意。”1993年，河北省的部分地區及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化等地方也開始改革試點。農村税費改革從秘密試驗到公開試點。
中央各部委開始下到試點地區進行專題調研，各種建議呈現在中央高層的案頭。
1996年12月30日，中共中央、國務院下達了有關減輕農民負擔的最著名的“十三號文件”：《關於切實做好減輕農民負擔工作的決定》。
《決定》特別指出：“從根本上解決農民負擔問題，必須堅持深化改革，對有些地方進行的負擔分流和一些糧食主產區進行的税費改革探索，可以繼續試驗。”這是中共中央、國務院，第一次在“紅頭文件”中，對各地正在進行着的農村税費改革試驗，公開表明了肯定。
14天后，時任國務院副總理温家寶又代表中央在全國農村工作會議上，就農村税費改革工作表態：“農村税費改革的試點，取得了一定的效果，積累了一些有益的經驗。中央認為，這項改革可以繼續試驗，但目前還不宜在面上普遍推廣。”
從基層自發實驗到全局性改革
1998年10月召開的十五屆三中全會是一個分界線。
會上，農村税費制度改革被列為改革重點內容。以此為起點，農村税費改革由基層的自發實驗，逐漸演變為由中央推動的全局性改革。同年11月20日，國務院成立以時任財政部長項懷誠牽頭的農村税費改革三人工作小組，進行新一輪改革的設計工作。
1999年4月，一份名為《關於農村税費改革有關重大政策問題的調研報告》(以下簡稱“報告”)以三人小組的名義上報國務院。
時任農村税費改革工作小組辦公室副主任的黃維健是這一過程的見證人。他在接受《中國新聞週刊》採訪時説，報告基於這樣一個認識：試點地區的並税改革方案都不盡規範，有的將不合理不合法的收費一併列入正税，有的徵收辦法和程序有悖法理，容易引發矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個規範的税費制度。
除此之外，爭論比較激烈的是農業税率。“選擇在哪個範圍內，農民負擔確實可以減輕，但財政上也將出現較大缺口；税率每下降一個百分點，財政缺口將擴大數十億甚至近百億元。”經過反覆權衡，《報告》將税率初步定為7%。
報告還指出，鄉鎮政府職能定位和機構設置是影響改革順利進行的關鍵，鄉鎮政府機構改革必須與農村税費改革同時進行。
2000年1月，國務院第57次總理辦公會議原則通過了三人小組提出的報告建議。此次會議，議定農業税税率為7%，農業税附加上限為20%。
新一輪改革從2000年開始，以自上而下的方式進行。但仍集中於試點地區。安徽省被確定為全國第一個農村税費改革試點省份。
試點方案概括起來説，就是“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”。以前農民要按上年人均純收入的一定比例交鄉統籌費，還有一些專門面向農民徵收的行政事業性收費和政府性基金以及屠宰税，改革後這三項都取消了；對於勞動積累工和義務工，安徽省要求用3年的時間逐步減少直至全部取消。此外，税改調整了現行的農業税和農業特產税政策，改革了村提留徵收、使用辦法。
李永林説，一時間，安徽全省“沿街有橫幅，牆上有標語，鄉村有專欄，廣播有聲音，電視有圖像，路有宣傳車，疑難有解答”，全省上下一片改革之聲。“一次性取消各種收費項目50多種。平均下來，我們每個農民一年少交幾十塊錢。”
農村的税與費，是中國許多基層鄉鎮政權的主要財政收入來源，改革困難可想而知。
據安徽省財政部門的數據測算，改革後，全省減收13.11億元，平均每個縣減收多達1542萬元。其中，鄉鎮減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點地區也分別遇到了類似問題。
李永林告訴《中國新聞週刊》，當時因為缺錢發工資，鄉鎮幹部已經是“説話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無法進行。拖欠工資、債務沉重、財力虛空屢見不鮮，問題接踵而來。
基層出現財政困難讓改革瓶頸顯現。2001年4月25日，國務院決定暫緩擴大農村税費制度的改革試點，此前“加快推進”的提法變成了“穩步實施”。一時間，海內外媒體關於“中國農村税費改革進行不下去”的議論紛至沓來。
其實困難早在意料之中，輸血博弈從改革推進之初便在籌劃。“2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。中央為推動安徽的試點支付了巨大的成本。”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文告訴《中國新聞週刊》，“給錢”既非改革的初衷，亦非改革的目標，然而，1994年，分税制改革以後，地方上各有各的困難。經過反覆權衡，2000年10月8日，國務院第81次總理辦公會議就原則同意了國務院農村税費改革工作領導小組的主張，確定了中央對地方轉移支付辦法。
2002年農村税費改革得以繼續擴大，很大程度上得益於國家財政狀況好轉。“錢是一個主要因素。”陳錫文説。
2002年3月，國務院辦公廳發出《關於做好2002年擴大農村税費改革試點工作的通知》，決定河北、內蒙古、黑龍江、吉林、青海、寧夏等16個省(市、自治區)為2002年擴大農村税費改革試點省，加上原來已經在試點的省份，試點已有20個省(自治區、直轄市)。
這次改革要求做到“三個確保”：確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈；確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉；確保農村義務教育經費的正常需要。
取消農業税上升為國家法律
2003年在農村税費改革中也是重要的一年。
年初，中央農村工作會議和全國兩會相繼召開，“三農”問題成為最為引人關注的話題。在全國兩會上，原來只屬於學術語言的“黃宗羲定律”，經過新任總理温家寶的轉述，走出了書齋，廣為人知。“共產黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈！”温家寶的話顯示出了新一屆政府解決“三農”問題的決心。
2003年4月，在温家寶正式出任國務院總理的第十六天，新的一屆中央政府就召開了全國農村税費改革試點工作電視電話會議，會上他宣佈：“中央決定，今年農村税費改革試點工作在全國範圍推開。這是深化農村改革、促進農村發展的一項重大決策。”
隨後，新任財政部長金人慶在接受採訪時也表示：城市要反哺農村，工業要反哺農業。農村要全部享受公共財政也一時還做不到，為使國民收入分配格局向着更加有利於農業、農村和農民的方向調整，中央已經確定，今後文、衞、教方面的支出增量要重點投向農業！
2004年和2005年，改革進一步提速。
2004年，温家寶在政府工作報告中宣佈，自2004年起“逐步降低農業税税率，平均每年降低1個百分點以上，五年內取消農業税”。僅2004年，中央財政為支持農村税費改革，拿出396億元用於轉移支付，全國農税負擔平均減輕30%。而此時，農業税在全國財政收入中的比重已經不足1%。
至2005年底，中央財政為此新增支出140億元，用於這方面的支出總額達到664億元。有28個省份已全部免徵農業税，另外3個省份即河北、山東、雲南也已經將農業税降到了2%以下，並且在這三個省中也有210個縣免徵了農業税。因此，2005年農業税在全國財政收入中所佔比重已經微乎其微。農業税已經名存實亡，原定5年取消農業税的目標，3年就要實現。
安徽省宣佈了2005年全面免除農業税。“自從盤古開天地，不收皇糧第一回”，李永林請人寫了一副春聯。“農業税沒有了，村裏還發幾十元糧補款”。
儘管國務院已經決定減徵和免徵農業税，但只有全國人大及其常委會才有權徹底取消農業税。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議審議了廢止農業税條例的決定草案。委員們取得了高度一致，新中國實施了近50年的農業税條例被依法廢止，這項惠農政策正式上升為國家法律。
然而，改革也許才剛剛起步。在何開蔭當年的設想裏：首先，農村税務改革除了要財政部修改和完善税改方案，使之能帶動其他改革，糧食部門要制訂新的糧食購銷政策並進行體制改革；教育部要修訂義務教育法並由各省制定實施細則；公安部要制定農村户籍制度的改革方案；人事部要制定鄉鎮機構改革的方案；農業部制定農村科技體制改革的方案；由民政部制定村級機構和農民社會保障方案；由衞生部計生部門制定農村公共衞生以及醫療保障體系的改革方案；環保與國土資源部結合農業部制定出土地制度的改革方案，並創建市場經濟的微觀主體。
“這是一場十分複雜而又深刻的社會變革。”何開蔭説。
中國農村“低保”路線圖
從開始試點到全面鋪開，中國農村低保政策走過了近15年時間。這一過程見證了中國國力的日益增強，也顯示了中共對民生政策的日益重視
本刊記者/王全寶
從2007年開始，每到月底，家住黑龍江省依安縣中心鎮年過6旬的村民楊福軍都要拿上存摺，到鎮上的農村信用社支取95元的農村居民最低生活保障金。
“95元夠我每月買點米麪的了，只不過現在物價上漲，感覺這點錢確實有點緊，如果能再多補助一些就更好了！”儘管楊福軍有些不滿足，但也着實感受到最低生活保障政策給他帶來的實惠。
與楊福軍一樣，全國農村居民目前都受惠於此項政策。但他們不瞭解的是，這項以農村貧困人口為扶持對象的社保政策從試點到全面推行曾用了近15年時間。
試點的波折
上個世紀90年代初，山西省左雲縣率先建立農村低保試點。此外，早在1994年上海也在3個區建立了農村低保試點。
“中央鼓勵各地積極試點，但是在財政上並沒有給予一定的支持，各地積極性並不是很高”。 曾在民政部社會福利與社會進步研究所社會保障研究室工作過、現任中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞回憶説。
為此，1996年，民政部印發《關於加快農村社會保障體系建設的意見》，鼓勵各地要積極試點，穩步推進。並指出：“凡開展農村社會保障體系建設的地方，都應該把建立最低生活保障制度作為重點，即使標準低一點，也要把這項制度建立起來。”
但到1998年前後，各地進行的農村低保試點實際上已經處於停頓狀態。民政系統一位不願具名人士透露，其中一個原因是地方執行不力，“當時的文件並未明確到底由哪級財政負責”。
“當時搞試點的地方，中央財政是不掏錢的，是地方財政和鄉村集體共同負擔。有些地區，由於村集體經濟已經解體，於是將費用轉嫁給農民，加重了農民負擔。”上述人士表示。
2003年3月初，民政部向各地民政系統下發文件，要求各地對特困農民人口進行全面排查。排查的對象主要是無勞動能力者、無經濟來源、無法定贍養人或撫養人的孤寡人員家庭，以及因殘或缺乏勞動力致貧或因災害或大病致貧的農村特困人口。
民政部的這一舉措在當時引起輿論揣測，認為是在為下一步中央出台有關農村最低生活保障的政策尋找依據。
結果直到2004年初也沒見新政策出台。“源於種種原因，農村低保政策當時在農村並沒有能夠發展成為可行的社會政策。”唐鈞感嘆説。
但是，在農村是否該全面推行農村居民最低生活保障制度的爭論已經引起各方關注。
2003年7月，國務院發展研究中心發佈的“完善社會主義市場經濟體制”研究報告建議，應加快推進農村居民最低生活保障制度建設。“在這方面，基本不存在經濟能力限制，更多的是政府決策及制度調整問題”。
“擔心中央財政受不了！”
以農村貧困人口為扶持對象，中央除在農村推行最低生活保障制度試點外，另一項就是扶貧開發政策。但伴隨着扶貧政策瓶頸的到來，推行農村低保政策已勢在必行。
上世紀80年代中期，中國啓動了有組織的開發性扶貧計劃。根據當時統計數據顯示：通過開發性扶貧，農村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬。
一直從事農村扶貧的理論與政策研究的中國社會科學院農村發展研究所工作的吳國寶到上個世紀末，愈發感覺由於農村社會經濟狀況發生了根本變化，以集體經濟為依託的農村社會保障體系正在逐漸解體。
“在農村，以土地為基本手段的生活保障體系被削弱，有些農民的貧困問題日趨變得嚴重起來。”吳國寶解釋稱，剩餘的2820萬農村貧困人口主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的。
據當時有關部門統計，在上述的2820萬人中，有560萬人為五保户(佔20%)， 979萬人為殘疾人口(佔35 %)，800萬人(佔28%)居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區，最終需要搬遷移民的。
“剩下的未獲温飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病喪失或部分失去正常勞動能力的。對這幾部分人口繼續沿用開發性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難從根本上解決問題。”吳國寶説。
根據當時統計：儘管2000年以後政府用於農村扶貧開發的資金投入大幅增長，但農村絕對貧困人口減少的速率在不斷下降。
“這説明，繼續沿用扶貧方式，對於減少剩餘農村貧困人口的温飽問題可能功效甚小。也就是説，要全面解決這些人的温飽問題不得不另闢蹊徑。”吳國寶分析當時的背景。
2003年，亞洲開發銀行駐中國代表處任首席經濟學家的湯敏以及做諮詢專家的吳國寶開始關注並思考，如何救助缺乏正常勞動能力或基本生存條件的農村貧困人口。
不久，亞洲開發銀行駐中國代表處邀請吳國寶幫助起草“關於建立低保制度全面解決農村温飽問題的建議”，於2004年年初被刊出。
該建議指出：建立農村“低保”制度，全面解決未獲温飽貧困人口問題。
建議出來後不久，亞洲開發銀行駐中國代表處曾邀請相關部委就該“建議”進行座談，其中民政部對該“建議”尤為關注。
“在座談會上，當時爭議的焦點是：如果全面推行農村低保制度，有關部委擔心中央財政是否受得了？”吳國寶説。
“該建議起初最先在亞行內部刊物上以中英文發表，不久，這份建議在業界引起了很大轟動，為之後的農村低保制度的建立起到了推波助瀾的作用”。吳國寶透露説，該建議通過相關渠道送達中央高層。
繼續完善保障體系
2004年的中央一號文件提出“有條件的地方，要探索建立農民最低生活保障制度”。
2005年中央一號文件又提出“有條件的地方，要積極探索建立農村最低生活保障制度”，再到十六屆六中全會提出“逐步建立農村最低生活保障制度”。
2006年12月中央農村工作會議和2007年中央1號文件明確提出，“在全國範圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象範圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助”。
2007年的兩會上，温家寶總理在《政府工作報告》中提出：“今年要在全國範圍建立農村最低生活保障制度。”
當年6月26日，國務院召開在全國建立農村最低生活保障制度工作會議，副總理回良玉在會上強調：今年要在全國農村全面建立低保制度，並確保在年內將最低生活保障金髮放到户。
7月，國務院下發《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求當年在全國建立農村最低生活保障制度。
2007年底，民政部宣佈農村低保全面建制，實現了農村低保制度城鄉全覆蓋。
五年過去，最新的民政部統計數據顯示，截至2012年6月底，全國農村居民最低生活保障金平均標準為每人每月159元，比五年前增長了127.1%。
中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中提出，2020年要建成覆蓋城鄉的社會保障體系。“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”
保障房新契機
2007年的24號文件開啓了保障房建設的契機，但在隨後的五年裏保障房建設幾經沉浮。在十八大上，“保障性住房建設”首次寫入黨代會報告，可見其作為重大民生問題，將是中央未來政策的重要着力點
本刊記者/楊正蓮
中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中提出：“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。”這是“保障性住房建設”首次寫進黨代會報告。可見，保障房仍將是未來政策的重要着力點。
而早在5年前的中共十七大，胡錦濤就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作為重大民生問題被列入政府公共服務的範疇內。
這一切，都與2007年8月出台的《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號，下稱24號文)密不可分。“這個是住房保障非常重要的一個文件。”住房和城鄉建設部政策研究中心房地產處處長、中國房地產研究會住房保障和公共住房政策委員會秘書長趙路興在接受《中國新聞週刊》採訪時表示：“以後的一系列決策都是從這裏提出來的。”
24號文出台背後
24號文中寫道，“作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。”其中，“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，同時明確“經濟適用房供應對象為城市低收入住房困難家庭，並與廉租住房保障對象銜接”。
全國工商聯房地產商會會長聶梅生認為，政府先把廉租房做起來，做到應保盡保，並形成不同層次的住房體系。“這種住房雙軌制是大家可以接受的，也與國際上的通行做法接軌。”
事實上，經濟適用房和廉租房早在1998年房改時就已經明確提出。1996年7月，時任國務院總理朱鎔基提出，“把住宅建設培育為新的經濟增長點和新的消費熱點”。三個月後，國家體改委、建設部等單位成立了專門課題組，研究深化住房分配體制改革和加快住房商品化的政策措施，最終在1998年3月形成了《關於住房分配體制改革的政策建議》(下稱《建議》)。
《建議》不僅提出改革住房分配製度、實行住房商品化，而且提出“建立住房社會保障”，要求政府承擔低收入家庭廉租房責任。
“有多少這樣的建議和草案，召開了多少次會議、討論，基本都數不清了。”當年房改方案起草人和最終方案執筆人之一顧雲昌告訴《中國新聞週刊》。具體開始着手準備方案是在1997年國慶前後，在租金改革和產權改革兩種主要思路中，最終採取了住房私有化、商品化的路徑，“主要是為了拉動經濟，培育新的經濟增長點”。
在推進住房商品化的同時，房改方案還提出建立多層次的城市購住房體系，對不同的家庭實行不同的住房政策。國務院在1998年7月3日發佈的23號文件中提出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”。當時的設想是，經濟適用房供應面向80%左右的家庭。
此後5年，經濟適用房快速發展，累計解決了600多萬户中等收入家庭的住房問題。但在2003年出台的《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》(下稱18號文件)裏，房地產業成為拉動國家經濟發展的支柱產業之一，經適房的主體地位讓位於商品房，而經適房被改為“具有保障性質的政策性商品住房”。此後，經適房發展步伐放緩，而廉租房的建設規模一直遠遠落後於經適房。截止2006年底，中國廉租房制度累計保障家庭54.7292萬户，財政投入年均不足10億元。
與保障房長期缺位相比，商品房市場卻高歌猛進，房價節節攀升。“2004年第一次出現了房價的兩位數增長，以往都是個位數，這樣2004年就開始調控，控制投資規模包括房地產規模的擴大，結果卻是越調越高，2007年房價還漲。”趙路興告訴《中國新聞週刊》：“這種情況下，我們就不能再推出國幾條。”
2007年3月，財政部在調查研究的基礎上，向國務院報送了《財政部對廉租住房保障情況的分析及建議》專題報告，國務院總理温家寶批示：“要按照政府工作報告的要求，立即着手建立健全廉租住房制度”。
“到了6月份，看見房價還在繼續上漲，我們就趕緊拿出了24號文。”趙路興告訴《中國新聞週刊》：“24號文，是在三年調控的基礎上，越調越高不能再調的基礎上，主要是有針對性地解決買不起房的問題。”
3600萬套新高度
建設部副部長齊驥在解釋“24號文”時指出，解決低收入家庭住房困難將作為政府的一項重要職責。因此，保障房建設成為地方政府的一項重要的“政治任務”。
2007年8月末，全國城市住房工作會在北京召開。會議決定，加強廉租住房制度建設，解決好城市低收入家庭住房困難。這被認為是對1998年房改的重新完善和反思，並明確了政府在保障房建設中的職責。
按照“24號文”規定，“十一五”期末，全國廉租住房制度保障範圍要擴大到低收入住房困難家庭。2007年底前，所有設區的城市要對符合規定住房困難條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭基本做到應保盡保；2008年底前，所有縣城要基本做到應保盡保，而東部地區和其他有條件的地區則要提前將保障對象，從“城市最低收入住房困難家庭” 擴大到“低收入住房困難家庭”。
2008年起，保障房建設被提到了前所未有的高度。這年10月，國務院出台了“加大保障性住房建設規模，降低住房交易税費，支持居民購房”的有關政策。為應對國際金融危機的衝擊，擴大內需，政府決定大規模實施保障性安居工程。
此後，對於保障房建設力度的要求，更是逐年加碼。2009年，提出要持續加大廉租住房建設力度，3年內基本解決747萬户城鎮低收入家庭的住房困難；接着，提出用5年左右時間基本完成集中成片城市和國有工礦棚户區改造；2010年，則要求爭取到2010年年末，基本解決1540萬户低收入住房困難家庭的住房問題。
這些要求，在“十二五”規劃中創下新高度。根據規劃，“十二五”期間要建設城鎮保障性住房和棚户區改造住房3600萬套(户)，期末全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。在最初的計劃裏，2011年和2012年要分別開工建設1000萬套 。
“剛開始感到接受不了，到底能不能實現啊。”説起3600萬套，中國房地產研究會副會長、住建部住房政策專家委員會副主任顧雲昌有點激動，他告訴《中國新聞週刊》，2009年以後住建部和他所在的房地產研究會先後對“十二五”規劃的制定提建議，“我們沒提那麼大的數量，每年大概是600萬套左右，不超過700萬套。”對於後來加碼了的任務量，顧雲昌認為，主要是由於夾心層的呼聲很高以及社會上對房價的強烈質疑，再加上要保證投資規模，“只有靠保障房建設”。
制度建設亟須完善
2007年8月7日發佈的24號文要求，房地產市場宏觀調控部際聯席會議負責研究提出解決城市低收入家庭住房困難的有關政策，協調解決工作實施中的重大問題。
2009年7月14日，由住房和城鄉建設部牽頭，發改委、財政部、民政部等17個部門組成了保障性安居工程協調小組，其職能之一，就是落實保障性安居工程工作的政策。
儘管如此，相關制度建設和管理工作，仍然難以跟上保障房建設的需要。2011年10月，全國人大常委會委員牟新生就提出，2008年以來，國務院和有關部門下發了29個文件，但沒有一個文件系統地闡明解決中國城鎮居民住房問題的整體思路是什麼，零敲碎打的東西多，缺乏一個頂層設計。
早在2009年全國兩會期間，就有人大代表提出要儘快出台《住房保障法》，並將草擬的初稿遞交人大，引起強烈反響。而住房和城鄉建設部住房保障司司長馮俊也表示，《住房保障法》是本屆人大立法規劃裏的項目，規劃定了以後，住房和城鄉建設部就開展調研和起草工作。深圳市規劃和國土資源委員會評估中心法律所和清華大學法學院，分別承擔了該法實踐版建議稿和理論版建議稿的起草研究工作。
然而，這項呼聲甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成為《基本住房保障條例》。“沒辦法出台法律，各地情況都不一樣，太難了。”趙路興告訴《中國新聞週刊》。
“現在是一個全方位總結期，正好做制度建設。”全國工商聯房地產商會會長聶梅生對《中國新聞週刊》表示，保障房建設最難的是錢和分配問題，“各地情況不一樣，以後還是應該實事求是，因地制宜”。
顧雲昌也認為，現在保障房體系已經越來越清晰，數量在加大、速度在加快，這樣一個新的發展階段迫切需要制度創新。“要從管理上，分配上、進入退出以及質量保障各方面進行完善。既需要有一定高度的頂層設計，又需要着眼未來的長期規劃，保障房建設一定要制度化法律化”。
11月12日的中共十八大記者招待會上，住房和城鄉建設部部長、黨組書記姜偉新也承認，保障性住房分配管理是件難事。他表示，管理部門還需和各個地方一起努力，把分配管理工作做得更好。針對我國住房保障中政府保障和市場配置的比例問題，姜偉新説，二者的比例是二八開，市場供應占80%，政府提供佔20%，滿足不同收入羣體的住房需求，實現“住有所居”。
《勞動合同法》：爭議與博弈中誕生
一部法律，兩次公開徵求意見，分別收到19餘萬條和55萬餘條意見，牽動全社會的神經。這部法律的起草和修改，不但體現了法律專業主義的漸進，也展現了國家和民間良性互動的可能
本刊記者/劉炎迅
今年6月24日，實施4年多的《勞動合同法》進行了第一次修改，8月5日，修改草案對外公開徵求意見，立即收到55萬條反饋意見，爭論不斷，一如當年。
2008年1月1日，《勞動合同法》正式實施之前，經過了四年的審議，從全國徵集到的意見超過19萬條，這個數字在1949年以後的中國立法史中名列第二，排名第一的是“五四憲法”。
這兩個數字的背後，是億萬勞動者、眾多用人單位之間的利益之爭，亦是勞、資、政府三方的權責利如何以法律形式固定下來的博弈。
事實上，這種博弈仍然在繼續；而一部涉及全社會利益的法律，如何能夠公平地保護雙方的利益，仍在探討之中。
“海派”與“京派”之爭
“《勞動合同法》並沒有嚴格的起草小組，在起草的不同階段，由不同的部門來主導。”11月13日，全國總工會(以下簡稱全總)民主管理部部長郭軍告訴《中國新聞週刊》。當年《勞動合同法》處於起草過程時，他擔任全總法律工作部副部長，直接而深入參與了相關過程。
彼時，1995年出台的《勞動法》已實施了十餘年，但隨着中國城市化進程的加快，經濟形式愈發多樣，勞資市場出現了一系列問題，如勞動合同簽訂率低、短期合同盛行，沒有規定不籤勞動合同的用人單位所應承擔的法律責任，勞動爭議類案件大量出現……
2005年10月，全國人大常委會在全國範圍內展開一項《勞動法》執法現象大檢查，重點檢查簽訂和執行勞動合同、落實和完善最低工資制度、解決拖欠工資問題和社會保險問題。得出的結論是：不容樂觀。
起草一部新的用以規範勞資雙方法律責任和義務的想法，正是在這種時代背景下產生的。然而從第一稿開始，其中的各項條款就始終處於爭議之中。
2006年3月全國人大辦公廳發佈《勞動合同法(草案)》，兩天後，華東政法大學勞動法學教授董保華就發表反對文章，將此前一直處於公眾視野之外的爭議公之於眾：“草案過於傾向勞動者的立場，讓企業處於被動地位，一定會引起企業的變相反彈。”
比如，草案規定：用人單位的規章制度直接涉及勞動者切身利益的，應當經工會、職工大會或者職工代表大會討論通過，或者通過平等協商做出規定。“這意味着企業的最高權力要轉入職代會和工會手中，對於企業所有者來説，是非常不公平的。”
類似的“勞資雙方”不同立場的爭論，在當時引起廣泛影響，並形成了以董保華為代表的“海派”和以中國人民大學勞動人事學院教授常凱為代表的“京派”。
如今回想起來，郭軍坦言，最初的想法是，在具體的勞動關係中，單個勞動者相對強大的用人單位總是處於弱勢，向勞動者傾斜正是為了對等保護。“否則，一個50公斤級的選手和一個80公斤級的選手比賽摔跤，結果是毫無懸念的。”
“《勞動合同法》各次審議稿和最終通過稿全面體現了這一精神。”郭軍説，如訂立勞動合同禁止收取抵押財物；單方解除勞動合同的條件對勞動者寬，對用人單位嚴；用人單位欠薪的，勞動者可以直接向法院申請支付令和強制執行等。
爭議不斷
但“海派”對於第一稿的意見還是被採納了。在第二稿中，第一稿中反響最激烈的條款都得到了部分修改。
在整部法律的討論過程，還與當時發生的時事有不可分割的關係。2006年前後，全國大小礦難頻發，傷亡數據無法統計，暴露出用工方瞞報現象嚴重的問題，第三稿討論增加了“用人單位應當建立職工名冊備查”的規定。之後，根據中央派出的聯合調查組檢查“黑磚窯”的結果，直接促使了第四稿中第93、94、95條的產生，其中第93條規定：對不具備合法經營資格的用人單位的違法犯罪行為，依法追究法律責任；勞動者已經付出勞動的，該單位或者其出資人應當依照本法有關規定向勞動者支付勞動報酬、經濟補償、賠償金；給勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。
而第95條則直接提出的政府部門的“賠償責任”：勞動行政部門和其他有關主管部門及其工作人員翫忽職守、不履行法律職責，或者違法行使職權、給勞動者或用人單位造成損害的，應當承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
“小的討論記不清了，比較正式的研討會議大約十次。”郭軍回憶説，“最為重要的是草案剛提交國務院審議時，根據全總的提議國務院法制辦決定，在全國範圍內進行調研論證。
在他的記憶中，分歧和爭議比較大的內容還包括：勞務派遣是絕對禁止還是有序規範；試用期是與勞動合同期限掛鈎還是與工作內容聯繫；勞動關係短期化是剛性解決還是以經濟補償金等經濟槓桿調控、企業民主管理的形式與程度。……
“實際上，有些分歧最初有兩套解決方案，但在公開徵求意見後，在決策機構確定後，基本都形成了共識。”郭軍説。
《勞動合同法》最終以“145票贊成，0票反對，1票棄權”在2007年6月29日獲得通過。
爭議仍在繼續
郭軍坦言，沒有一部法律是盡善盡美的，他對《勞動合同法》中一些問題的規定還有不同意見，總體上感覺仍是“力度不足”。這也是為什麼今年6月重啓《勞動合同法》修改程序的原因。
而在董保華看來，被稱為《勞動合同法》“法眼”的第十四條，也仍然不是一個合適的解決方案。該條的主要內容是用人單位與勞動者簽訂“無固定期限合同”的條件。
“無固定期限合同”並非《勞動合同法》首創，《勞動法》裏就有相關規定，二者的區別在於：《勞動法》的“無固定”主要員工在企業工作10年可以籤無固定期限合同，而《勞動合同法》擴大了，一個員工在某企業只要籤合同兩次，就可以享有無固定期限合同。
“這樣規定可以保證穩定，但不利於人才和勞動力流動。”董保華對《中國新聞週刊》説。
但郭軍不認同，“無固定期限的勞動合同是沒有確定的終止時間，而不是沒有終止時間，不等於終身制，也不是鐵飯碗。勞動者有過錯、喪失勞動能力、企業經營困難裁員，用人單位都可以單方解除勞動合同。”
據董保華介紹，今年對《勞動合同法》的修改焦點還集中在：“三性崗位”(勞務派遣的、臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位)、同工同酬和加強行政管理問題上。
2008年1月1日實施的《勞動合同法》用13個條文，分別從嚴格勞務派遣市場的准入條件、限制勞務派遣的適用崗位、明確勞務派遣工依法享有的權利、規定勞務派遣監管和連帶賠償制度等4個方面，對勞務派遣加以規定，限制其發展。勞務派遣也因此結束了無法可依的歷史。
然而《勞動合同法》實施後，出現了與立法本意相背的現象，勞務派遣被濫用的現象增多。
55萬條意見，再次證明，這是一部涉及億萬人切身利益的法案，它的修改，牽動了社會的神經。
11月12日，全國人大法工委行政法室主任張世誠對《中國新聞週刊》説，這次修法，目前到了什麼階段，下一步會怎麼樣，目前還不便對外説太多。“但相信會更加完善，在保護勞動者的合法權益同時，也讓企業主們安心，實現雙贏，讓社會更穩定和諧。”(感謝本刊實習生陳薇整理相關採訪錄音)