謝旭人：加快改革財税體制 完善公共財政體系

黨的十八大報告，從全局和戰略的高度，強調要全面深化經濟體制改革，並對當前及今後一個時期加快改革財税體制、完善公共財政體系提出了明確要求。我們要認真學習領會，按照中央的決策部署，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，以保障和改善民生為立足點，加快財税體制改革，完善公共財政體系，更好地為全面建成小康社會服務。

一、健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制

財政體制是規範中央和地方政府間財政分配關係的制度安排。健全財政體制，既是推動城鄉區域協調發展、促進科學發展的重要體制保障，也是完善公共財政體系和社會主義市場經濟體制的客觀需要。

黨的十七大以來，通過深化改革，政府間財政分配關係進一步規範，中央政府的宏觀調控能力不斷增強，基層政府提供基本公共服務的能力有較大提高。在總體保持相對穩定的基礎上，根據改革與發展需要，適當調整各級政府的收入劃分和支出責任。結合統一內外資企業所得税改革和成品油税費改革，理順和規範政府間收入劃分。結合農村義務教育經費保障機制改革、醫藥衞生體制改革，以及新農合、新農保等重大民生政策實施，按照東中西財政狀況確定差別補助政策，促進了財力與事權相匹配。中央對地方財政轉移支付制度不斷健全。增加一般性轉移支付規模，進一步加大歸併和清理專項轉移支付的力度。調整民族地區轉移支付政策，逐步擴大資源枯竭城市轉移支付規模。中央對地方的轉移支付（不含税收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26.9%。中央對地方轉移支付相應形成地方財政收入，並由地方安排用於保障和改善民生等方面財政支出，有力地促進了基本公共服務均等化和區域協調發展。不斷深化省以下財政體制改革，探索建立了縣級基本財力保障機制，積極推進省直管縣和鄉財縣管財政管理方式改革，基層政府公共服務保障能力和財政管理水平進一步提高。

近些年完善財政體制取得了一定成效，但也存在政府間事權和支出責任劃分不夠清晰、轉移支付制度尚需完善、省以下財政體制改革還未完全到位等問題，迫切需要通過深化改革加以解決。按照黨的十八大報告要求，今後一個時期健全財政體制的主要目標是：圍繞科學發展主題，按照健全中央和地方財力與事權相匹配的體制的總體要求，進一步理順各級政府間財政分配關係。合理界定中央與地方的事權和支出責任，優化收入劃分和財力配置。健全統一規範透明的財政轉移支付制度，優化轉移支付結構，提高轉移支付資金使用效益。建立完善縣級基本財力保障機制，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。實現上述目標，需要從我國社會主義初級階段基本國情出發，在保持分税制財政體制框架基本穩定的前提下，進一步健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，為促進城鄉區域協調發展、更好地推動科學發展提供有力保障。

一是合理界定中央與地方的事權和支出責任。事權和支出責任清晰是財力與事權相匹配的重要前提。在合理劃分政府職能範圍和簡化政府層級的基礎上，遵循受益範圍、成本效率、基層優先等原則，明確劃分中央與地方以及各級地方政府之間事權與支出責任。力爭在義務教育、公共衞生、社會保障等基本公共服務領域支出責任劃分方面儘快取得明顯進展。同時，結合推進税制改革，按照税種屬性和經濟效率等基本原則，研究進一步理順政府間收入劃分，促進財力與事權相匹配，充分發揮中央和地方兩個積極性。

二是優化轉移支付結構。轉移支付是實現財力與事權相匹配的重要保障。要科學設置、合理搭配一般性轉移支付和專項轉移支付，發揮好各自的作用，促進地方政府的財力與其事權相匹配。在明確劃分各級政府支出責任的基礎上，逐步做到屬於地方政府事務，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬於中央委託事務，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金；屬於中央地方共同事務和支出責任的支出，明確各自的負擔比例。增加一般性轉移支付規模和比例，完善中央對地方均衡性轉移支付增長機制，提高轉移支付補助係數，逐步補足地方標準收支缺口。分類規範專項轉移支付項目，並從監管制度、技術操作等方面着手，進一步提高轉移支付資金使用效益。

三是推進省以下財政體制改革。這是實現省以下各級政府財力與事權相匹配的客觀需要。規範省以下財政收入和政府支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，強化省級政府在義務教育、醫療衞生、社會保障等基本公共服務領域的支出責任，提高民生支出保障程度，促進省內地區間基本公共服務均等化。在注意處理好與現行行政管理體制和其他經濟管理權限關係的基礎上，積極推進省直管縣財政管理方式改革。強化鄉鎮財政管理，因地制宜深化鄉財縣管改革。

四是加快完善縣級基本財力保障機制。縣級政府是落實民生政策、提供基本公共服務的重要責任主體。要把加強縣級政府提供基本公共服務財力保障放在更加突出的位置，以實現保工資、保運轉、保民生為目標，在中央和省級財政加大支持力度的基礎上，通過建立和完善獎補機制，全面建立起縣級基本財力保障機制，並隨着經濟財政發展逐步提高保障水平，進一步增強縣鄉政府提供基本公共服務能力，促進城鄉統籌發展。

二、完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系

公共財政具有穩定經濟、配置資源、收入分配、監督管理等職能作用，是政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。完善的公共財政體系，是促進基本公共服務均等化和主體功能區建設、不斷改善民生的重要保障。

黨的十七大以來，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，公共財政體系建設取得明顯進展。在財政體制逐步健全、財政收入保持平穩較快增長的同時，不斷加大公共服務領域投入，重點向困難地區、基層和羣眾傾斜，有力推動了我國基本公共服務體系建設，切實保障和改善民生。全面實行城鄉免費義務教育，大力發展職業教育，公共教育體系日趨完備。實施積極就業政策，初步建立起面向全體勞動者的公共就業服務體系。社會保障制度逐步由城鎮向農村、由職工向居民擴展，養老等社會保障水平逐步提高，城鄉社會救助體系和社會福利體系基本形成。深入推進醫藥衞生體制改革，初步建立國家基本藥物制度，醫療保障水平不斷提高，全面實施免費基本公共衞生服務項目，逐步健全城鄉基層醫療衞生服務體系。加快保障性安居工程建設，初步形成以廉租住房、公共租賃住房和農村危房改造等為主要內容的基本住房保障制度。大力支持覆蓋城鄉的公共文化服務體系建設，推動博物館、紀念館向社會免費開放。積極落實促進區域協調發展的各項財税政策，逐步形成對主體功能區建設的財政轉移支付支撐體系。

雖然近些年公共財政體系建設取得明顯進展，對基本公共服務均等化和主體功能區建設的保障水平明顯提高，但也存在基本公共服務財政保障力度需繼續加大，促進主體功能區建設的財税政策有待進一步完善等問題。按照黨的十八大報告要求，今後一個時期，要完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，提升基本公共服務水平和均等化程度，推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，實現全面協調可持續發展。

一是促進基本公共服務均等化。在經濟發展基礎上，完善財政收入穩定增長機制，同時按照強化税收、規範收費的原則，優化財政收入結構，進一步提高財政收入質量，提高基本公共服務財政保障能力。建立公共資源出讓收益合理共享機制，出讓收益主要用於公共服務支出。建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，切實提高各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務的保障能力。進一步優化公共財政支出結構，優先安排基本公共服務支出，增加教育、醫療衞生、社會保障、就業、住房、公共文化、農業水利、城鄉社區、生態環保等重點領域投入，切實保障和改善民生。完善財政轉移支付制度，按照地區人口等因素合理安排基本公共服務支出，逐步提高基本公共服務均等化水平。

二是實施促進主體功能區建設的財税政策。建立健全主體功能區利益補償機制，推進主體功能區建設，構建科學合理的區域經濟社會和生態協調發展格局。加大財政轉移支付力度，增強禁止開發與限制開發區域政府公共服務保障能力，加強生態建設和環境保護。完善中央對地方轉移支付制度和省以下轉移支付制度，加大對農產品主產區、中西部地區、民族地區、貧困地區、重點生態功能區的轉移支付力度，促進區域協調發展，提高人民生活水平。優先推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。支持區域間產業有序轉移，完善跨區域合作機制，發揮各區域比較優勢，增強經濟整體競爭力，促進經濟全面協調可持續發展。

三是完善財政預算管理制度。健全科學規範、注重績效的預算管理制度，是完善公共財政體系的重要內容。要進一步增強財政預算的完整性、透明度和有效性。建立並不斷完善科學完整、結構優化、有機銜接的政府預算體系，全面反映政府收支總量、結構和管理活動，統籌運用好公共資源。健全預算編制和執行管理制度，強化預算科學化、精細化管理，增強預算編制的科學性和準確性，提高預算執行的及時性、均衡性、有效性和安全性。完善預算公開制度，健全公開機制，規範預決算公開內容和程序，促進預決算公開常態化、規範化和法制化，增強財政預算透明度。健全預算績效管理制度。將績效觀念和績效要求貫穿於財政管理的各個方面，逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程預算績效管理機制，提高財政資金使用效益。

三、形成有利於結構優化、社會公平的税收制度

税收是政府履行職能的物質基礎，也是推動經濟發展方式轉變、公平收入分配的重要手段。推進税收制度改革，完善税收體系，形成有利於結構優化、社會公平的税收制度，體現正確的利益導向，對於推動經濟持續健康發展、全面建成小康社會具有重要意義。

改革開放以來，在推進經濟體制改革的過程中，我國的税收制度先後進行了多次調整，税收收入組織體系不斷健全。近些年來，通過持續深化税制改革，逐步建立和完善了以流轉税和所得税為主體，其他税種相配合的複合税制，政府與企業、個人之間的分配關係進一步規範，税收調節經濟和收入分配的作用得到較好發揮。統一了企業和個人的税收制度，形成了有利於公平競爭的税收環境。完善增值税制度，全面實施消費型增值税，促進了企業擴大投資和技術改造。順利推進成品油税費改革，進一步理順了税費關係，增強税收促進節能減排的作用，建立了依法籌集公路發展資金的長效機制。在全國範圍內實施原油、天然氣資源税從價計徵改革，完善了能源產品價格形成機制。開展營業税改徵增值税試點，促進了服務業發展。推進個人住房房產税改革試點，發揮房產税調節收入分配、引導居民合理住房消費的作用。調整和完善了個人所得税、消費税等税收制度。健全城市維護建設税等税收制度，積極推進地方税改革。在經濟發展基礎上，國家財政實力不斷增強。

雖然我國税制建設取得重要進展，但現行税制仍然存在一些需要解決的問題，突出表現在：税制結構不盡合理，地方税體系建設相對滯後，税收在促進科學發展和調節收入分配方面的作用有待進一步發揮。按照黨的十八大報告要求，今後一個時期完善税收制度的主要目標是：健全以流轉税和所得税為主體税種，財產税、環境資源税及其他特定目的税相協調，多税種、多環節、多層次調節的税收體系，充分發揮税收籌集國家財政收入的主渠道作用和調控經濟、調節收入分配的職能作用，促進結構優化和社會公平，推動科學發展和社會和諧。實現上述目標，需要按照簡税制、寬税基、低税率、嚴徵管的原則，進一步優化税制結構，公平税收負擔，規範收入分配秩序。

一是強化税收促進經濟結構優化和發展方式轉變的作用。在實施和完善消費型增值税的基礎上，結合增值税立法，穩步擴大增值税徵收範圍，相應調減營業税等税收，進一步消除重複徵税，最終實現貨物與勞務税制的統一，促進服務業特別是現代服務業發展。合理調整消費税範圍和税率結構，將部分容易污染環境、大量消耗資源的產品等納入消費税徵收範圍，增加消費税應税品目，充分發揮消費税促進節能減排和引導理性消費的作用。完善企業所得税制度，鼓勵科技創新。進一步推進資源税改革，將煤炭資源税計徵辦法由從量徵收改為從價徵收並適當提高税負水平，其他礦產資源等提高從量計徵税額，並適時將水資源納入資源税徵收範圍，促進資源節約和環境保護。選擇防治任務繁重、技術標準成熟的税目開徵環境保護税，逐步擴大徵收範圍，促進環境友好型社會建設。

二是充分發揮税收調節收入分配的作用。實施個人所得税改革，推進個人收入申報和財產登記、信息溝通等社會徵信系統建設，逐步建立健全綜合和分類相結合的個人所得税制度，將固定性、經常性所得作為綜合所得按年計算徵税，將資本所得和臨時性、偶然性所得作為分類所得按次計算徵税，加大對高收入者的税收調節力度，促進社會公平正義。完善消費税制度，適應消費品升級換代不斷加速、一些高端消費品向普通消費品轉變以及節約能源資源的要求日益迫切等趨勢，適當調整部分消費品的税目和税率，進一步發揮其調節收入分配的作用。深化房地產税制改革，構建合理完善的房地產税收制度，有效調節財富分配。統籌推進房地產税費改革，逐步改變目前房地產開發、流轉、保有環節各類收費和税收並存的狀況。結合其他方面的税制改革，對房地產交易環節徵收的有關税種進行簡併，合理安排税收負擔。認真總結個人住房房產税改革試點經驗，研究逐步在全國推開，同時積極推進單位房產的房產税改革。根據適當提高社會保障統籌級次的要求，健全社會保障籌資機制。按照“正税清費”和“分類規範”原則，繼續清理整合行政事業性收費和政府性基金，進一步規範收入分配秩序。

三是構建地方税體系。結合上述税收制度的改革完善，將財產行為類有關税收作為地方税體系的重要內容，不斷增加地方税收收入，進一步增強地方特別是中西部地區安排使用收入的自主性、編制預算的完整性和加強資金管理的積極性。在統一税政的前提下，賦予省級政府適當税政管理權限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法權、税種開徵停徵權、税目税率調整權、減免税權等，以維護國家的整體利益。對於一般地方税税種，在中央統一立法的基礎上，賦予省級人民政府税目税率調整權、減免税權，並允許省級人民政府制定實施細則或具體實施辦法。