基本公共服務均等化視角下的收入分配體制改革

基本公共均等化是實現公平目標的重要制度設計

基本公共服務均等化是收入分配體制的重要內容和基本手段。改革和完善收入分配體制的措施很多，近年來，圍繞推進基本公共服務均等化，從中央到地方採取了一系列措施，諸如，2009年頒佈的《中共中央國務院關於深化醫藥衞生體制改革的意見》和《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，其中充分體現了基本公共服務均等化的理念和思想。2012年7月《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》頒佈實施，是我國收入分配體制改革的重要舉措。如何在推進這項制度建設過程中，建立和完善符合中國國情、與世界接軌、可持續的基本公共服務財政體制和供給模式是今後一個時期中國基本公共服務體系建設的重要任務，也是完善收入分配體制的重要內容。

基本公共服務制度是20世紀人類的一項重要制度發明。一方面，公共服務體現了發展的社會屬性。社會發展的內容具有公共物品、自然壟斷和外部經濟等特徵，因而是市場無法有效提供的。在這裏，教育和衞生最為典型，它們為全社會所需求，可以通過市場提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共衞生的公平性，政府必須介入。掌握公共權力的政府必須承擔起供給公共物品、公共服務的責任，並對這些基本公共服務進行管理。在這裏所謂承擔不一定完全要政府親自去做，但是政府必須保證對於基本公共物品能夠使全體人民可及，至於如何達到人民手中，基本公共物品的供給可以根據效率原則進行。另一方面，基本公共服務權也是社會權。社會權是基於福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴的生存，而予以保障所有權利的總稱。這種社會權利表現為三個方面：一是人有義務去滿足他人的基本生存權。二是強調正義、公平、履行義務、尋求公正的社會經濟權。給予窮人實際的社會權，托馬斯·潘恩進一步肯定地強調：“不是施捨而是權利，不是慷慨而是正義。”三是基本公共服務權是一種接受權亦即積極人權，享有接受權是有資格接受某物或以某種方式受到對待的權利。社會權是伴隨着人權的國際化，人權的內容不斷地被擴展而出現的，人權不僅僅侷限在政治領域，還發展出經濟、社會和文化權利即社會性權利，也即社會權。四是均等化包含了豐富的內容。基本公共服務均等化是其中的內容之一。均等化包括個人意義的均等化和政府意義的均等化；不論在何種意義上，財政均等化是基本公共服務均等化的手段。

基本公共服務制度在各國的實施也暴露出諸多問題，需要我們當前在推進基本公共服務體系建設過程中引起高度重視。從國際經驗來看，基本公共服務制度在發達國家已經實行多年，發展至今遇到的問題頗多，諸如不平等問題、財政緊縮、失業率上升、福利的急劇削減、需求的不斷擴大，等等。因此，在我國實施基本公共服務均等化不能簡單照搬發達國家的經驗，要借鑑發達國家的經驗和教訓，從中國國情出發，實行改革與創新並舉，避免發達國家出現的不平等、財政緊縮等問題。

當前，就完善基本公共服務均等化的各項措施來説，中央政府應更多關注提供基本公共服務的地方政府的財力問題，而地方政府應更多關注基本公共服務供給模式的創新問題。中央政府要通過進一步改革中央和地方的財力與事權關係，確保地方政府的財政能力均等化；地方政府作為基本公共服務的供給者則需要進一步創新基本公共服務的供給體制機制，建立適合本地情況的基本公共服務供給模式。改革旨在解決地方政府的財力不足問題，在宏觀上實現財政資源的公平分配；創新旨在提高基本公共服務的效率和公平性，在微觀上實現公共資源的合理分配。由政府、非營利組織、企業和公眾參與的公共服務供給模式會比由政府單獨提供公共服務的供給模式更顯示出其信息的對稱性。

實現基本公共服務均等化需要加快財政體制改革

當前在推進基本公共服務體系建設和實現基本公共服務均等化過程中存在着提供公共服務的地方政府財政能力與轄區居民對基本公共服務財政需求之間的不匹配問題。2012年10月，在某社區調研時，筆者發現社區居委會主任在工作中感到最大的問題是財力問題，上游政府追求人均GDP，要求少報人口，但是基層財政收入是按照人頭撥付的，這樣就帶來基層財力與實際人口規模不對等問題。還有，在某市調研時發現，該市户籍人口一百多萬，外來人口近千萬，要使所有外來人口得到基本公共服務，僅僅靠地方財政是非常困難的。流動人口的基本公共服務均等化問題是具有“中國特色”的，因為它涉及中央政府的城鎮化戰略目標和社會治理目標與地方在實現這兩個目標過程中的財力問題，需要認真研究，專門對待。在這個問題上，沒有國際經驗可循，只能通過改革和創新來實現。

現階段我國基本公共服務均等化包含了居民應當具有享受國家規定的基本公共服務的能力和權力的深層次意義。它包含三層意思，一是國家或地方政府應當對所轄區域的基本公共服務及其標準做出明確規定。二是所有的居民都應當具有接近基本公共服務的財政能力，中央政府（或省級政府）必須確保他們具有這種能力。三是我國居民應當不分城鄉和地區享有接近基本服務設施的權利和機會。前者主要是針對居民財政能力均等化而言的，後者主要是針對平等權利而言。城鎮居民與農村居民擁有不同身份和不同權利是一個體制改革問題。進一步説，在我國實現基本公共服務均等化，必須滿足三個條件：一是每一個公民都具有享受法定基本公共服務的財政支出能力，這就要求中央政府和地方政府通過擴大税基或轉移支付等方式。二是中央政府和地方政府應當通過規劃和空間佈局，使每個公民不分城鄉、不分地區地能夠有機會接近法定基本公共服務設施。三是中央政府和地方政府應當通過法律和改革現有的户籍制度等方式，使每個公民不分城鄉、不分地區地有權利使用法定基本公共服務設施。

當前中國實現基本公共服務均等化需要三個因素：能力、機會、權利。所謂能力，就是通過轉移支付的方式，使每一個公民都具有享受法定基本公共服務的財政支出能力，這需要改革和完善現行的財政體制，建立科學的轉移支付制度和機制，包括地方政府的財政需求和中央政府的財政支出能力，換句話説，需要計算財政需求能力和支出成本，標準就是人均財政支出額。所謂機會，就是通過規劃和公共投入，可以使每個公民不分城鄉、不分地區地能夠有機會接近法定基本公共服務設施，問題是要處理好空間佈局的合理性問題，特別要考慮城市化因素和人口遷移等問題，避免資源浪費，這裏要考慮的標準包括設施標準、設備標準、人員配備標準、日常運行費用標準、佔地標準等。所謂權利，通過消除城鄉分割分治體制，使每個公民不分城鄉、不分地區地有權利使用法定基本公共服務設施也是可以做到的，這裏不存在什麼標準問題，是無條件的。所以，在我國現階段，實現基本公共服務均等化的目標，包含了財政體制改革和財政機制的設計、基本公共服務社會的發展和規劃、城鄉户籍制度的改革等一攬子因素。

要實現三個目標：能力、機會和權利，就必須解決區域內涉及基本公共服務的財政供給能力與財政需求能力之間的關係，也就是中央和地方的財政分配關係問題。這也是一個國際性問題，尤其發生在聯邦制國家。為了實現財政能力均等化，聯邦政府通常通過向下遊政府轉移支付一定的現金。加拿大主要是通過建立省級政府財政支出能力均等化來為所有加拿大居民提供品質適度的基本公共服務。具體做法是,加拿大所有的省份都被納入均等化體系，並計算它們所有的財政收入來源：計量各省和地方政府財政收入狀況和提供基本公共服務的能力，包括十個省的30多個不同的財政收入來源，如所得税、銷售税、財產税以及經營税，等等。在加拿大，均等化的標準是財政收入水平，以人均財政收入水平計算。根據人均財政收入水平，聯邦政府對財政收入低的省份實行財政轉移支付。儘管各個州的財政收入不一樣，但在聯邦層次，美國並沒有一個統一的均等化項目。美國聯邦與州之間的轉移支付，並不包含均等要素。例如，決定聯邦撥款水平的是各州的個人收入水平。有一些撥款考慮均等化因素，例如面向弱勢羣體的教育項目、食品和營養項目，特別是醫療補助的大部分。美國的均等化主要是依靠各種各樣的資助項目。瑞士1933年建立均等化體系，首要因素是考慮各州的税收能力，並以此為依據，建立有條件的基金。1958年，瑞士憲法賦予中央政府均等各州財政能力的權力，以消除區域差別，比利時縮小聯邦內部實體之間財政差距的唯一機制是一個叫做“國家共同一致介入”的項目。在此項目下，那些人均收入低於國家平均水平的區域可以無條件得到聯邦政府的轉移支付。在發達國家，與基本公共服務均等化目標相關的不均等問題有四個，區域差別、中央（聯邦）與地方政府的財政收入和支出差別（縱向不均等：中央或聯邦政府財政收入快於、大於地方政府，地方政府的財政收入慢於、小於中央或聯邦政府，但其財政支出卻快於、大於中央或聯邦政府），地區間的財政收入和支出不均等（橫向不均等）、居民收入差距。在我國，還要加上一個城鄉差距。大部分國家的均等化政策和戰略也主要是為了提高政府間的財政能力均等化，目標主要是地方政府財政能力均等化。我國的基本公共服務均等化還稍微有所不同，從某種意義上，其目標是針對政府間財政能力均等化，以實現個體對基本公共服務的人人可及。

實現基本公共服務均等化需要創新供給模式

（一）反思新自由主義思潮下的公共服務供給模式

宏觀管理模式上，世界正在經歷着一場新的變革。始於20世紀70年代的新公共管理革命，幾乎與新自由主義是同步進行的。1979年以來，發達國家的經濟進入了所謂的新自由主義經濟階段。這個階段的特徵是，“將公共資產、公共權利私有化，資本積累的金融化，國家對財產和收入的再分配等等構成了剝奪性積累的主要途徑，其結果是使財產和收入從社會大眾手裏轉移至上層大資產階級，從全球落後國家轉移至少數發達國家”。與自由主義對應的體制是受管制的體制。在美國的歷史上，受管制的體制出現過數次，例如，1900年至1916年，這個階段主要是受管制的體制占主導地位，1920年至1932年，受管制的體制被自由主義體制替代，這個階段上的社會差別非常嚴重，有人説這是導致1929年世界經濟危機的根源之一，自羅斯福年代到1973年，受管制的體制一直佔據主導地位，1980年以來，新自由主義佔據主導地位。用這樣一個大視野去看20世紀的公共服務體制的改革極其重要。新自由主義大大改變了發達國家的收入分配格局，第二次世界大戰之後形成比較合理利益格局被打破了，財富向少數人手中急劇集中，尤其是它改變了利潤和工資各自在總收入中的比例，收入分配狀況惡化。儘管與新自由主義同步，新公共管理運動在20世紀80年代興起，它以理念轉變—提倡服務型管理和國家、社會與公眾之間的互動，以機制調適—通過機制調整，整合制度要素，提升服務效率、效能和公平，以滿足居民和政府的雙重需求，以技術支撐—重視信息技術的廣泛應用，借鑑私營部門的管理手段和技術，等等。需要進一步反思的是，儘管新公共管理的廣泛應用，並沒有從總體上改變當代發達國家社會利益格局和收入分配格局不斷惡化的局面。

實現基本公共服務均等化必須關注公平性問題，這是居民是否滿意的核心。基本公共服務績效評估的公平性和公正性表現在基本公共服務均等化程度上，它需要一系列的技術支持，否則事與願違。

（二）創新以預防為主的基本公共服務體系

福利國家在公共服務供給中面臨着嚴峻挑戰。這些挑戰包括：能有多少財力可以供給？應該供給什麼？財力投入的價值如何界定？一個時期以來，一些國家的政府紛紛成立相關機構，對於本國持續幾十年的福利體制的可持續性進行評估。2011年，蘇格蘭公共服務供給委員會向政府提出了改進基本公共服務供給的四點建議：預防為主；公共服務一體化；建立提高績效的有效領導體制；通過使用數字技術創新基本公共服務，提高其透明度。這四點建議的核心是通過社區發展規劃來改革公共服務供給。

（三）變政府由服務提供者為安排者

實現基本公共服務均等化必須加快政府自身建設和改革。過去60年中，美國和其他國家公共部門的管理和運行已經發生了根本變化，其核心是新公共行動的擴散—貸款、貸款擔保、規制、合同、合作協定、補償項目、税收補貼、代金券，以及更多—它們中許多在一般意義上依賴於執行項目的第三方。這些工具的採用使公共部門由服務的提供者轉變為安排者，藴含着公共管理的深刻變革——非營利部門、私人部門都可以通過上述工具參與公共管理和公共服務供給。

改革公共服務供給模式旨在推動地方政府通過新的模式，包括通過跨部門、跨機構的合作來提高績效。這裏的機構是指政府之間的各部門、以及政府與企業和非營利組織的合作，諸如私人部門參與、服務購買、競標、配額、資助等。政府和私人部門在公共領域的合作關係是非常複雜的。在國家層次上，由於過去20多年全球範圍內的私營化，公私合作關係異常複雜。在地方層次上，由於非營利組織作為公民社會的重要組成部分，又使這種關係的複雜性增加了很多。

（四）加速公共領域的社會創新

中國基本公共服務體系建設需要通過社會創新來實現。社會創新包含兩層意思，一是鼓勵社會組織以商業模式來提供社會服務，同時實現自身的可持續發展，被人們稱為“社會企業學派”；二是指通過發揮人們的創造性，以新的方式解決社會問題，解決的方式可以是商業模式，也可以是非商業模式，但必須是有效的、可複製的、創新性的，有人將其稱為“社會創新學派”。“社會企業學派”把公共部門延伸到了市場領域，或者説把市場手段引入到公共領域，而這互相滲透，使傳統的慈善事業等非營利活動走向制度化和可持續性。在英國，2008年社會組織總收入的80%是通過社會企業方式獲得的。從國際經驗來看，社會創新已經覆蓋了就業、扶貧、社區服務、醫療衞生、教育等部門。未來還將覆蓋因互聯網發展而導致的社會關係的變革和社會結構的變遷。從國際到國內，眼下蓬勃興起的“智慧城市”建設將大大改變公共服務供給方式，提高公共服務效率。

（五）努力提高公共服務績效

要努力提高基本公共服務績效。隨着居民對公共服務質量的要求越來越高，範圍越來越大，資金越來越短缺，這諸多因素倒逼公共服務的績效管理，要求有效產出水平逐步提高，公共服務的善治模式不斷完善：提供者的可問責性等。全球處於一個把績效管理擺在重要位置的時代。1997年的英國公共服務改革把重點放在績效管理和服務供給上，隨之，一系列的多元測量工具也應運而生，被用於測量政府相關部門和公共服務供給機構的績效上。美國也經歷了這樣一個過程，從聯邦到地方政府都以立法的方式推動這件事情。加拿大1997年引入績效賬户，世界其他國家也紛紛效仿。除政府外，個人和私人部門也引入績效評價。例如，Compstat 被引入改革紐約市的警察系統，作為巴爾迪摩的一個衍生模式用來管理人力資源。這兩個系統都是用計算機提供即時的績效信息，以實現預定的績效目標。這樣，績效合同也就成為這個廣泛運動的一部分，過去幾年中，合同績效得到進一步強化，並日趨複雜化。各國政府對於使用合同來改善績效的興趣與日俱增。基本公共服務績效對於中國這樣一個財政資源隨着人口日益老化和財政壓力與日俱增的國家特別重要。

（六）發揮家庭和社會關係的作用

在中國這樣一個以家為中心的民族，要發揮家庭在保健、預防、服務供給中的作用。歐洲的經驗表明，市民家庭和朋友在公共服務供給中發揮的作用超過了一些專業機構。它們遇到的關鍵問題是，政府如何利用這些已經形成的巨大社會力量。中國目前倡導居家養老很重要，其實家庭對於身心健康至關重要，也是預防為主的基本公共服務體系建設不可缺少的因素。（丁元竹 作者系國家行政學院決策諮詢部副主任）