養老院的門檻有多高

要警惕公辦養老機構高端化傾向形成“馬太效應”，避免“託底”機構成為“特權養老機構”，公辦養老院宜走保障房路線

坐落在郊區的廣州市老人院是當地唯一的市屬公辦養老機構。從市中心驅車前往需要近兩小時的路程。走進老人院大門，古典園林式的美景立即呈現在眼前，小橋流水，綠樹成蔭，陣陣花香撲面而來，遠離了大城市的喧囂，幽靜的環境令人彷彿置身世外桃源。院內的別墅、居住大樓、娛樂活動室……設施齊全，光鮮亮麗，連走廊、洗手間的瓷磚都是簇新的。

除了接收三無、五保、低保等“託底”類型的老人，廣州市老人院1100多張牀位中超過一半的牀位是留給“自費”老人的。79歲的高老伯就是其中之一，退休前他曾是廣州市一名副處級幹部，在廣州市老人院住了整整十年。每天唱歌、打牌、看電視，高老伯的晚年生活過得怡然自得。

“這裏環境很好，看病方便，住進來就不想走了。我的退休金和補貼加起來有8000多元，住在這每月才收1000多元，一點負擔都沒有。”高老伯開心地説，“院領導看我年輕、身體好，還讓我發揮餘熱哩。”

根據我國民政部門的要求，公辦養老機構屬於國家事業性質的保障機構，應該更多發揮針對老年困難羣體的“託底服務”。然而《瞭望》新聞週刊記者近期調研發現，一些大城市公辦養老機構以樹立行業示範為由，不僅居住環境、設施設備、服務層次等均優於民營機構，還以低廉收費標準接收自費入住的老人，客觀上造成了社會資源分配的不公。

受訪專家和業內人士認為，在機構養老領域，高收入、高層次老人佔據優質養老資源，極易導致“強者愈強、弱者愈弱”的“馬太效應”，應儘快完善公共投入的監督機制，避免公辦養老院變成“特權”養老院。

只因“姓”別一字之差

目前，我國養老機構整體分為公辦和民辦兩種。只因“姓”別不同，待遇差別高下立判。與“吃財政飯”的公辦機構相比，民辦機構在設施條件、養護人員配備、文化娛樂安排等方面都要遜色不少。更值得注意的是，有錢老人住公辦機構，花最少的錢佔用了最優質的資源；沒錢老人住民辦機構，卻花更多的錢換取了差等資源，晚年生活相差懸殊。

與高老伯在公辦養老機構度過的幸福晚年相比，民辦養老院裏的晚年生活則要困窘得多。儘管位於上海市老城區的靜安愛華養老院是當地小有名氣的民辦養老院，現有的120多張牀位都已住滿，院長張愛華仍然覺得經營上力不從心。

在居民區的樓羣中，靜安愛華養老院外觀老舊的5層小樓並不顯眼。通過一個狹窄的通道進入院內，一樓便是餐廳和院長辦公室，裏面擺放的桌椅都已舊得掉了漆。卧室雖然有獨立衞生間和電視、冰箱、空調等日常家電，但也把本來就不大的房間擠得滿滿的，顯得十分逼仄。因為實在沒有空間，張愛華在屋頂上設計了一個小花園，供老人們休閒娛樂。

張翠菊住在靜安愛華養老院的三人間裏，生活能夠基本自理的她每月包含護理費、伙食費在內需要交納2350元，和2000多元的退休金基本相抵。張翠菊對記者説：“誰都知道公辦養老院的條件好，我們不是不想住，可沒朋友、沒關係，光靠排隊要排到猴年馬月？”

張愛華告訴記者，當地有兩家養老院，一家是街道辦的，條件“陽光燦爛”；另一家就是靜安愛華養老院，日子過得挺艱難。“公辦的硬件好，但對老人比較挑。我們只能跟他們比軟件，除了痴呆老人都要收，再把自己的服務做好。”

“託底”機構不能為特權服務

本刊記者在調研中發現，國家對公辦養老機構的定位是“保託底”，但實際當中不少公辦養老機構的“託底”作用正在慢慢變味，向社會開放的自費牀位由於缺乏公開透明的入住標準、入住信息公佈，成為一些“特權”老人搶佔優質養老公共資源的“温牀”，背離了公辦機構原來的角色定位。

民政部社會福利和慈善事業促進司老年人和殘疾人福利處處長王輝介紹，目前公辦養老機構主要是指政府主辦、事業性質的機構，這些機構應該優先保證城市三無、五保、低保等老年羣體入住，起“託底服務”作用。可由於公共財政投入不足，許多公辦養老機構選擇了“適度自營”，即面向社會接收自費入住的老人。

對於養老牀位中多少用來託底、多少用來經營，相關文件規定得較為模糊，基本上都是各公辦養老機構“靈活掌握”。例如，廣州市老人院目前自費老人超過一半，上海市楊浦區社會福利院自費老人已佔2/3。而對生活無法自理的失能老人，大部分養老機構都不願意接收。

同樣模糊不清的是自費入住的標準。雖然大部分公辦養老院的負責人都表示，自費入住是按照排隊登記的先後順序，但記者在走訪中還是發現了不少“插隊”現象。85歲的朱老伯原來是上海機械廠的一名工人，退休後在上海市第一社會福利院住了兩三年。在養老牀位緊缺的上海，排隊入住“一福”的足有上百人。朱老伯如實告訴記者：“我讓女婿幫忙找了關係，沒排隊，很快就住進來了。”在廣州市老人院住了10年的高老伯也私下告訴記者，自己是通過朋友關係住進去的，當時身體健康，養老院也願意接收。

在“特權”老人插隊入住的同時，一些真正需要入住養老院的老人卻被拒之門外。住在廣州的李女士要為90歲高齡患有老年失智症的父親找一家合適的養老院，幾乎跑遍了大半個廣州，得到的答案卻是，公辦養老院不論市屬、區屬都要排隊。無奈之下，李女士只好花3萬多元贊助費讓父親入住了一家民辦養老院。令她失望的是，父親並未在這家養老院得到很好的照料。“沒有專業的護工就得不到專業的護理，對我們普通人來説，解決養老問題真是進退兩難。”李女士説。

實際上，公辦養老院之所以能夠吸引“特權”老人入住，主要是因為環境優美、設施完善等高端建設。多名地方民政部門負責人都表示，幾乎所有的公辦養老機構都承擔着行業示範的任務，因而設施條件均較為高端。

上海市民政局社會福利處處長章淑萍告訴記者，上海市第三社會福利院的建設採用了荷蘭養老院的模式，一共400多牀位，全部是小單元的居家模式，兩個老人一間房，既有公共客廳，也有自己的私密空間，方便民辦養老院學習參觀。

但不少民辦機構負責人對此並不買賬。上海親和源股份有限公司董事長奚志勇説：“他們的資金是財政撥款的，我卻是自己掏錢，怎麼和他們競爭？沒法向他們看齊。”

以監督避免“馬太效應”

專家和業內人士指出，我國養老服務業仍處於成長初期，公辦養老機構的保障作用不可或缺。此時，要特別警惕公辦養老機構高端化傾向形成“馬太效應”，避免高收入、高層次的老年羣體佔據主要的社會養老資源，避免公辦養老院成為“特權養老機構”，養老牀位成為滋生腐敗的温牀。

北京大學社會學系教授陸傑華説，公辦養老院應該是流動的機構，讓有需要的老人源源不斷地住進去，才能真正發揮“託底”作用。廣東省社會科學院人口與社會學研究所研究員鄭梓楨認為，公辦養老機構承擔了很多政府形象工程，工作理念不是為老人服務，而是讓上級滿意，這種現狀必須扭轉。

首先，明確公辦養老院的角色定位。鄭梓楨説，政府的財政力量不可能覆蓋所有老人，需要企業、社會組織加入其中，為養老貢獻一份力量。政府應該把重點放到基本的養老公共服務上，公辦機構做好託底服務，不託底的部分要跟市場接軌，避免產生不公平。同時，通過興辦民辦機構，滿足社會各基層不同層次的養老需求。

其次，加快推進公辦養老機構的牀位使用信息對外公佈。民政部社會福利和慈善事業促進司老年人和殘疾人福利處副處長張曉峯表示，做好牀位信息的透明化，要明確有多少牀位接收了屬於託底服務範疇的老人，有多少牀位可以公開接收自費的老人，相應的收費標準和依據甚至入住老人的來歷簡介等都要適度公開，以接受社會的監督。

再次，完善公辦養老機構內部管理制度及監督機制。“公辦養老機構的運營主要靠政府財政撥款，錢怎麼花的，花在哪些人身上應該向社會公佈，”奚志勇認為，政府公共財政應該接受納税人的監督，在養老投入方面尤其是要保障公平、避免浪費。

鄭梓楨認為，公辦養老機構的身份類似於“國企”，各地監督機制各不相同。有些地方通過行業協會對其進行監督，有些地方則是“放養式監管”，基本上靠機構自律。鄭梓楨建議，為避免行政主管部門“自説自話”，應該通過第三方機構監督公辦養老機構的運營狀況，健全財務管理制度。

此外，還要着重建立公辦養老機構的建設標準。2012年2月23日，民政部專門下發了《關於開展“社會養老服務體系建設推進年”活動暨啓動“敬老愛老助老工程”的意見》，對養老機構建設提出了堅持標準建設和實際適用相兼顧的要求，即“養老服務設施建設不超越經濟社會發展水平”，“建設規模上，推行社區化和小型化，不單純追求超大規模；建設檔次上，公辦養老機構要定位於提供基本服務”。

上海市楊浦區福利院院長譚秋玉説，公辦養老機構不該豪華裝修、超越當地羣眾的經濟承受能力。“公辦養老院應建得像保障房一樣，不要過分奢華，就可以避免吸引特權階層的老人爭相入住”。

此外，上海市老年學學會秘書長孫鵬鏢建議，公共財政應更多用於託底服務，同時加強對民營機構進行評估、對老年人前往各家機構入住提供諮詢和指導。特別是，應抓住當前一些公辦養老院面臨改制、人員安置的改革契機，將政府財政投入逐步從養老機構的建設轉向老年人的統籌與健康評估上，合理地分配和利用全社會的養老資源。□