民辦養老院的“三重門”

“要不是把社會公益當成事業來做，僅僅找尋土地的艱辛，就會挫傷投資積極性”

“水是6元一噸，電是1.2～1.3元一度，光是水電支出每月就在4000元左右”。北京市東城區什錦花園養老院院長向紅，掰着手指頭給《瞭望》新聞週刊記者算了一筆賬。

開業兩年來，這家民辦養老院一直按照工業價格執行，所在區域進行“煤改電”工程後，逢冬季電採暖，每月電費會突破1萬元。“如果按照一噸水4元，一度電0.48元的民用價格執行，每月水電費會下降1/2甚至更多。”向紅説。

記者發現，北京市2011年4月發出《北京市民政局、北京市財政局關於調整社會力量興辦社會福利機構運營資助標準的通知》，對社會辦福利機構的不同資助標準予以明確規定。然而一些民辦養老院表示：未拿到政府補助。

在日益增長的機構養老需求和公辦養老院擴容難的雙重擠壓下，中國政府吸引民間資本參與養老機構建設的政策取向由來已久。2000年以來，我國陸續出台了《關於加快實現社會福利社會化意見》《關於支持社會力量興辦社會福利機構的意見》等文件。2010年，《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中明確表示，要通過用地保障、信貸支持和政府採購等多種形式，鼓勵民間資本投資興辦養（託）老服務和殘疾人康復、託養服務等各類社會福利機構。

然而本刊記者調查發現，在實際操作層面，各地針對養老機構提供的各類補貼和政策優惠出現了“不清楚、不均等、不持續”的狀況。一些民辦養老機構反映，優惠政策如同“霧裏看花”，看不懂、吃不準、拿不到。時至今日，“土地使用緊張”、“税費優惠難享”、“醫保報銷困難”仍然是困擾民辦養老院發展壯大的“三重門”。

土地“梗阻”制約發展

土地，是制約民辦養老院發展的核心問題。目前，民辦養老機構獲取土地的方式主要是招、拍、掛的競價方式和租賃用地方式。但隨着各地土地價格的劇增，很少有民辦養老機構有能力從市場上競價取得土地。

重慶市民政局社會福利與慈善事業促進處處長江文波説，目前重慶尚無養老機構能夠按市場價取得土地。北京市民政局也表示，當地沒有通過招、拍、掛獲得土地的養老機構，近些年新建的養老院，土地來源多是當年徵地成本較低時的儲備用地。

北京市太陽城銀齡老年公寓董事長朱鳳泊對記者説：“民辦養老院是一個公益性的微利加風險性行業，即使運轉正常，最快也需十年才能看到回報。如果按照市場價拿地，其間又沒有其他資本注入的話，民辦養老院肯定無法長期經營下去。”

養老機構租賃用地也面臨較大困難。記者瞭解到，一些土地擁有者覺得經常有老年人去世不吉利，且把地租給養老院難以獲得高租金，因此普遍不願意出租地給養老機構。

北京的福壽軒敬老院位於西城區新街口附近，這裏功能完善、環境温馨，是很多老人的第一選擇。可院長祖潤霞卻無奈地表示：“我們僅有40餘張牀位，遠遠無法滿足需求，不是不想擴大規模，可地處文物保護區內，周圍沒有空地用於擴建。”

這種煩惱不是北京獨有。重慶市桂湖老年公寓共有兩期，分別於2004年和2010年投入使用。負責人介紹説，這家養老院從確定規劃開始就有老人排隊，現在還有1460人在等牀位。“老人們總問什麼時候蓋三期，可這個社區哪裏有地方啊？”

北京南苑社會福利中心更是無奈，由於其所處的豐台區全面推進城鎮化建設，在本土本鄉竟然找不到一塊適合的地方。該福利中心的投資方、北京鑫福海工貿集團董事長陳重才只得將眼光轉向近郊的大興區。

從2007年初到2009年7月，陳重才已記不清與兩個區的各職能部門打了多少交道、克服了多少障礙，才把手續全部辦妥。“這塊地死磕了兩年多，而擁有600張牀位的養老院從開工到入住，只花了9個月的時間。”他説，“要不是我們把社會公益當成事業來做，僅僅找尋土地的艱辛，就會挫傷投資積極性。”

上海親和源老年公寓的投資人，在爭取批地的過程中也曾被多方勸説：土地批給房地產商，馬上就有大筆收入；批成工業用地，馬上就有税收；如果批成養老院，看不到一點現成的好處，“任期內還沒有顯性政績”。投資人非常無奈地説：“現在的養老院，不是我當初想象的那個樣子。”

民辦養老院用地的“老大難”問題早已引起各界的關注。記者接觸的多位全國人大代表、政協委員都曾連續幾次在全國兩會上提出過相關議案和提案。比如全國政協委員、廣州市政協主席朱振中建議，在制定城市建設規劃及舊城改造、小區開發設計時，應徵求民政部門意見，確保養老機構用地落實，並預留養老設施建設用地。

優惠補貼費周折

按照中央和地方的明文規定，民辦養老院在水、電、煤、熱、話等方面都享有價格優惠，但由於其間涉及各行業、各部門利益，相關部門在政策的具體執行中存在認識差異和相互推脱現象，導致優惠政策難落實。

北京市東城區什錦花園養老院反映的水電價格問題，還只是優惠政策難落實的一個側面。按照規定，社會福利機構使用電話等電信業務也可以享受優惠和優先照顧的規定，但一些民辦養老院表示聞所未聞。此外，北京一些養老院反映，供暖作為北方地區冬季的必需品，取暖費是一筆很大的開支卻無優惠。北京市民政局的回應是，民政部下發的多個通知及意見中並沒有關於取暖費的細化規定，他們正在與相關部門研究落實。

一些民辦養老院負責人透露，他們即使享受了基本資源的低廉價格，也多半是拿着規定通過各種社會關係爭取來的。在此之前，他們都有或長或短的時間用過商業價格。一些民資養老機構負責人表示，國家層面的優惠規定原則性較強，實施細則還要各地來制定。

比如武漢、重慶等地都作出規定，政府部門、企事業單位、社會團體及其他組織等投資興辦的福利性、非營利性養老機構，手續齊全可免徵自用房產、土地免徵房產税、城鎮土地使用税，有的甚至還免徵養老服務營業税、車輛使用税等。而滬粵等地卻沒有這方面減税的詳細規定。

除此之外，“非營利”的制度設計也在制約民資大規模進入機構養老領域。近年來，為鼓勵各種社會力量興辦養老機構，各地都出台了一些補貼政策。比如北京市民政局提出，今年將對社會辦養老機構每張牀位每月補貼標準提高至200～300元，對獲評1～5星級的機構分別給予2萬～32萬元不等的獎勵。重慶每年拿出1000萬元挑選10家社會養老機構進行補助，社會力量每興辦一個牀位，政府給予4000元的補貼。

但這些補貼並不是所有民辦養老院都能享受到的。據瞭解，目前我國民辦養老院分為兩類，在民政部門註冊的為民辦非營利性養老機構（以下簡稱“民非”），在工商部門註冊的為營利性養老機構。而目前政府的優惠政策主要針對“民非”養老院，營利性養老機構則基本上處於自生自滅狀態。

這導致兩種類型的養老機構都無法正常發展。對於營利性養老機構而言，政府優惠扶持政策難以惠及，導致它們陷入“價格太高－無人入住－經營慘淡”的困局。而對於“民非”養老院，我國現行法律規定“社會公益設施不得抵押”，且《貸款通則》對民非企事業單位作為貸款人的主體資格至今沒有明確界定，這使得“民非”養老機構很難獲得貸款支持做大做強。而且，按照法律規定“民非”養老機構的收益要用於再生產，但實際上由於資本的逐利性，一些此類機構都通過設立關聯企業、虛報經營成本等方式進行分紅。業內人士也表示：“這方面至今仍無法有效監管。”

醫保定點難申請

一般情況下，選擇養老機構之前，老人們都要考察養老院看病是否方便。記者在幾個城市走訪發現，只有少數養老院有能力內設醫務室，而具備定點醫療資質的更是寥寥無幾。

截至2011年底，在北京的401家養老機構中，僅有32傢俱備定點醫療資質；僅100多家內設醫務室，比例不足1/3；另有145家養老機構既無內設醫務室，也沒有同周邊醫療機構簽訂書面協議，老人只能到醫院就診。

這種情況在其他幾個大型一線城市也同樣存在。民辦性質的桂湖老年公寓由於便利的交通位置、良好的經營管理，在重慶市區小有名氣。儘管這裏環境優美、舒適方便，但是對於入住這裏的參保人員來説，醫療費用報銷成了個大問題。即使感冒發燒這樣的小病，老人們也不得不往醫保定點醫院跑。最近的龍湖醫院位於１公里開外，這個距離讓高齡老人走上一趟也夠辛苦。

76歲的重慶老人熊其娟告訴記者：“我退休前是一名護士，深深感到醫藥費的昂貴，更不要説那些收入更低的普通老人，他們肯定會非常依賴醫保報銷。上歲數的人普遍患有慢性病，如果定點醫院離得近，每個月看病拿藥的日子就不至於那麼難熬。”68歲的非京籍老人梁愛芳表示，自己退休後跟隨子女在異地養老，現在這部分羣體逐漸壯大，涉及到兩個城市的醫療費報銷更是難上加難。

北京市政協委員呂璠、廣州市頤和豪廷養老公寓院長郭興迪等人都指出，大街上不少藥房都可以用醫保卡，為什麼養老院不能？有的養老院內設的醫療服務機構，都是按照醫院模式來規範化管理和配置，但卻無法納入醫保報銷範圍，老人們患病不得不通知其子女，帶着去定點醫院就醫，既費時間又折騰人。他們希望有關方面促成養老機構與醫保的對接，解決遠郊民辦養老院入住率低的問題。

據記者瞭解，民辦養老院即便拿下了醫保資質，還會遇到一些新難題。“我們去年的醫保額度是350萬元，但是由於老年人過於集中，年年都會超出不少，今年額度提高到了400萬元。可8月份還沒過完，便花得差不多了。額度多少根據醫院等級制定而非就診人羣的特點，我們覺得有些欠合理。”北京市太陽城銀齡老年公寓總經理朱鳳至説。□