温州規範官員因公出國 曾被異化為“福利”

自2008年10月底温州市鹿城區區委書記楊湘洪因公赴法國考察滯留不歸事件發生後，陷入負面輿論漩渦中心的温州痛定思痛，在規範官員因公出國方面建章立制。有些措施已經領跑全國

近日，温州市在“三公”消費改革方面再出新規，出台《温州市黨政幹部因公出國(境)管理五項制度》。這份被一些輿論視為“最嚴格的出國(境)制度”的一個亮點是：從明年元旦起，温州市公務員因公出國(境)將實行“事前、事中和事後”全程公示，除出國(境)計劃在外網公示外，出國人員、花費等則在內網公示。

該項制度設計的主要參與者、温州市紀委黨風廉政室主任汪慧平告訴《中國新聞週刊》，目前在“三公”消費上不同程度存在“異化”問題，這次的五項制度是温州繼車改、公務接待改革之後的又一制度創新，“全過程實行公示公開，這是開創全國先河的一個大膽嘗試，目的是藉助媒體、公眾等外部監督力量來彌補內控的不足。”

被異化的“因公出國”

中央曾發佈有關文件，對幹部出國進行量化管理。但在現實中卻出現走樣，比如規定正處級幹部一年不超過一次、一屆不超過兩次，但在執行中卻變成一年中“應該”出去一次。“不少幹部認為這是我的‘福利’，不管有沒有必要都要安排，走向‘福利化’了。”汪慧平説道。

2011年，中央各部門“三公”經費總支出中，公務車購置及運行費和公務接待費均有所下降，唯有因公出國(境)經費增加。在94箇中央部門中，有51個部門增加了因公出國(境)經費，共計近7000萬元。對於不降反升的因公出國(境)經費，公眾的普遍疑問是：官員因公出國花了多少錢？出國到底做了什麼？

在温州市委黨校副校長蔣儒標看來，此次因公出國管理規定應該視為温州在“三公”領域的配套改革之一，“如果僅僅單獨出台一項規定，風險很大，阻力也很大。”蔣儒標所言的“配套改革”，包括温州自2011年推行的公車改革和2012年上半年開展的公務接待改革。

“在公費出國問題上，温州吃過虧。”蔣儒標坦言。2008下半年，温州接連發生原温州市鹿城區區委書記楊湘洪去法國考察不歸事件以及温州市23人赴美培訓團公費旅遊事件，“以前出問題並不奇怪，包括黨的隊伍出現腐敗也不奇怪，關鍵在於以後怎麼辦。”蔣儒標認為，直面原來的問題，拿出措施來解決了，才是一個政黨和政府應有的正確態度。

“做出公示公開的決定，也有一個博弈的過程。”當地一位政府官員向《中國新聞週刊》透露，最初除了一些職能部門反對，有些領導也持保留態度，認為公示之後，難以衡量利大於弊還是弊大於利，如果一些公示內容經不住百姓推敲，就會發展成輿情事件，後果將十分嚴重。

汪慧平表示，温州市委主要領導的觀念是，正因為內控不行，所以要引入外部監督機制，讓大家悠着點，後果自己掂量，“有實質性出訪任務的還是要鼓勵出去，否則的話就要儘量壓，確保有限的資源用在刀刃上”。

圍繞這一核心大原則，此次新規從計劃控制、任務審查、公示公開、動態監督、責任追究五個方面都制定了頗為細緻的規定。

在原有的制度規定中，往往只要有邀請函和領導的批件就行，這兩樣是最核心的。只要有了這些就批，至於出去幹什麼，有沒有必要，有沒有實效，不做實質性審查。而按照温州新規，各單位要於每年10月前報送下一年度的出訪工作申請，並在政府門户網中公示。出訪人員也將從嚴控制，新提任的市管幹部，一年內不安排出訪；退休前不足6個月和退二線的幹部，不安排出訪。

針對當前公款出國的一些亂象，温州此次新規也做出了不少“對症下藥”的約束，如明確不準由中介機構、旅行社聯繫邀請函；不得接受海外華僑個人邀請。此外，還規定公務活動應占在外日程安排的三分之二以上，不準編制兩套日程活動，不準擅自更改行程，不準擅自延長境外逗留時間。

對於公示公開的範圍和內容，此次温州選擇了相對“安全”的辦法，即區分外網和內網來公開不同的內容：年度計劃(批次、人數)等情況在政府門户網中公示，即對社會公開；審批通過的出訪任務、人員、經費預算、行程等在出訪人員單位的局域網和政府內網公示；出訪執行情況、出訪成果報告和實際費用在單位政務公開欄和局域網公示。

汪慧平坦言，改革需要一個漸進的過程，要考慮的因素很多，外界應給予更多理解和寬容，走出這一步已屬不易，“即便在內網上公示，因為網絡是開放的平台，也會形成很大的威懾和制約力量。”

全面探路“三公”改革

從温州車改到公務接待改革，再到因公出國的新規，汪慧平都是系列制度設計的主要參與者。他告訴《中國新聞週刊》，制度的設計並不複雜，不需要太多太細緻的論證，“問題都是明擺着的，都是百姓反映強烈、被社會詬病的，關鍵在於能否下得了改革的決心。”

以車改為例，温州早在十年前就醖釀了車改，提出了幾個方案，在各界徵求意見，但因為涉及到利益調整，反對的意見很多，在各方面的壓力下擱淺了。他坦言，三公領域的改革都是“一把手工程”，需要主政領導的改革魄力。

汪慧平回憶，温州的系列改革首先拿“會議”開刀，在2011年4月出台了關於會議問題的“八個不準”，其中規定之一是部門工作會議不準租借酒店會議設施、只能在會議中心或單位會議室，“會議往往變成一個‘口袋’，以會議費為名，一些送禮、吃喝和處理不了的費用，都從會議費裏支出，而且這種做法很難監管。”

緊隨其後，温州市分別於2011年9月和2012年4月啓動國有企業和市直機關公務用車制度改革。温州車改主要的思路是：拍賣所有公務車，近程貨幣化補貼，遠程市場化租車。車改完成後，除了市領導等省管幹部外，包括各局局長在內，都不會再有專車。對温州市區範圍內的公務交通，將實行限額貨幣補貼，按職務層級在400元至2800元之間劃分為7個檔次。

因正處級每月交通費補貼2800元等因素，温州車改被外界稱為“三高車改”：涉改車輛比例最高；保留專車的幹部級別最高；車改後的補貼最高。在汪慧平看來，儘管温州車改帶有“用金錢贖買特權”的色彩也曾引發爭議，但至少在目前還沒有更完美的辦法。

在汪慧平看來，與其他地方部門“一把手”還保留專車相比，温州車改推進的更為徹底，“目前除了省管幹部外，市裏所有部門‘一把手’都沒有專車。包括市政府秘書長、人大政協秘書長都取消了專車。”

呼籲改革“接力者”

對於温州來説，每一項改革都始終伴隨掌聲和叫好，也有質疑和批評。對於汪慧平來説，這種“五味雜陳”的感受尤為強烈，印象最為深刻的是温州公務接待改革規定引發的漩渦。

今年6月中旬，温州市出台公務接待管理細則，簡稱“三嚴四禁”，劃定了公務接待的各條“紅線”，如不得食用鮑魚、魚翅，不得提供茅台、五糧液和高檔香煙，市域範圍內工作餐每人每餐不超過60元等。此舉一出，引發社會廣泛關注，該細則被網民稱為“史上最細”公務接待新規。

“‘三嚴四禁’的時候，把我們推上了輿論的風口浪尖。有媒體來質疑，省裏領導或者中央領導來，你們也按人均60元的標準來執行嗎？我當時説了一句，上級和外地的領導，如果是工作餐也按60元標準執行。除了工作餐以外，還有公務宴請，這是不受60元限制的，另外還有宴請標準。結果呈現在媒體上的是：温州市紀委黨風室主任汪慧平説，對上級不受限制。”汪慧平坦言，對於一些媒體的曲解和誤讀雖然感到有些“委屈”，但在目前的大環境下，在實際的操作中也只能是“內外有別、上下有別”。

近日温州市紀委通過督查發現，7月份接待費支出總額較前6個月平均數下降40.8%，成效顯著，而發現的問題主要有超標準或超額度接待、轉移轉嫁接待費支出、未嚴格執行公示報告制度等。

汪慧平表示，從明年開始，要從制度和機制層面進一步深化改革，要“疏堵結合”。“堵”的方面體現在，除了市直單位，所有下級獨立核算單位的接待費控制額度要全部進行重新核定，“這樣可以避免上級單位的招待費轉嫁給下屬單位。”

“疏”的方面也要開個口子，比如有重點項目、專項工作的接待經費則要採取“一事一核”的方式解決。“剛性的部分必須保證，要把‘莫須有’的、浪費的部分砍掉。”

汪慧平説，他們希望外界給予温州的改革更多的包容，更廣的探索空間，以實現“拍蒼蠅倒逼打老虎”的目的，為全國“三公”領域改革“摸石頭過河”，“如果有更多地方能夠接力改革，或者借鑑我們的模式，形成一種大環境，也會減輕部分壓力，讓我們更有信心，更容易堅持下去。” (本刊記者/閔傑)