新華視點：徵地改革“四大懸念”待解

（新華視點·觀點交鋒）徵地改革“四大懸念”待解

新華網北京１２月５日電（“新華視點”記者宋振遠、劉敏、馬超）繼黨的十八大報告提出改革徵地制度、提高農民土地收益分配比例後，國務院常務會議近日決定修改農地徵收補償條款，土地管理法修正案（草案）將提請全國人大常委會審議。

徵地矛盾已成為影響科學發展的突出問題，新一輪徵地改革引發廣泛的期待。其中徵地補償會提高多少？農民能否成為徵地交易主體？會不會助推地價和房價……圍繞一系列懸念，新華社“新華視點”記者追蹤採訪了權威專家。

補償標準能否隨行就市？

【焦點】國土資源部發布數據顯示，２０１１年全國國土資源違法線索處理中心共受理近９萬件，其中農村集體土地違法佔地投訴最多。目前農民主要反映徵地補償水平太低，改革徵地分配製度已成為共識。

【觀點１】中國城郊經濟研究會名譽會長包永江：現在一些網民把地方政府的ＧＤＰ，諧音為“刮地皮”，隱含的利益邏輯是：以農業產值為標準補償被徵地農民，卻高價拍賣用於商業開發，農民沒有參與鉅額溢價的收益分配。按現行法律規定，徵用一畝農地僅補償幾萬元，但政府用於工商業開發後，地價就漲幾十倍之多，這一徵地“剪刀差”引發越來越多的城鄉衝突。新的徵地制度改革，首先要提高補償標準，如果提高１０倍，農民一畝地就能拿到幾十萬元補償，這樣農民可以“帶資進城”，既能縮小城鄉收入差距，又可加快城鎮化進程。

【觀點２】國務院研究室農村經濟研究司巡視員葉興慶：一旦被徵地，失地農民應當參與增值收益部分的分配。提高補償標準的依據是什麼？應當根據各地城市化和收入水平“因地制宜”，不好用數字直接量化。

【觀點３】中國社科院研究員黨國英：農村集體土地大體分為耕地和農村建設用地。徵用後者，應按城市建設用地的市場價格補償，哪怕補償額能讓農民在城裏買一套別墅都正常。關鍵是要賦予農民跟地方政府“討價還價”的權利，通過談判來確定徵地補償標準。

【點評】提高徵地補償標準不僅是經濟問題，也是社會問題，因為土地既是農民的生活資料，也是生產資料。城鄉一體化已成為改革方向，徵地補償卻仍然是城鄉二元化的，這加劇了城鄉收入差距，徵地“雙軌制”亟待改革。

是“一次到位”還是“細水長流”？

【焦點】 “要地不要人”是不少地方的徵地補償方式，這種一次性補償的做法，曾製造大批種田無地、上班無崗、社保無分的“三無農民”，引發一系列社會問題。究竟怎麼分配徵地收益更符合國情？

【觀點１】國家發改委城市與小城鎮中心研究員袁崇法：不能簡單説哪種分配方式更好，關鍵是政府要尊重農民，給出多種方式讓農民自主決策。一些農民想進城創業或是還債需要大筆資金，就會選擇一次性“結清”；有些人希望有長遠收益，就覺得“入股分紅”更合適。另一方面，提高徵地補償後，政府可通過徵收土地交易税調節農民收入，這一税收將主要用於新農村建設和改善民生。

【觀點２】葉興慶：面對一次性發放的補償款，不少農民缺乏理財的觀念和能力，導致一些地方頻頻出現奧迪“趴黑活”“賭博村”等現象。徵地入股分紅在少數地區已有試點，應當適時推廣。

【觀點３】黨國英：除了徵地收益分配，還有一個對失地農民的社會保障問題。政府一定要拿出部分徵地收益給失地農民上保險，也要將就業安置等問題通盤考慮，把徵地“紅利”更多讓給農民。

【點評】徵地補償如何分配，要守住兩條底線：一是尊重農民多元化的選擇權，堅決杜絕替民做主；二是完善失地農民保障制度，防止出現“三無農民”。

能否明確農户是交易主體？

【焦點】按照現行法規，土地使用權歸農民，而產權屬於村集體，在這種“雙主體”制度下，強勢“集體”往往會導致失地農民“被代表”或“被同意”。徵地改革如何尊重農民的“話語權”？

【觀點１】袁崇法：村集體的土地產權是虛置的，幾個村幹部能代表農民嗎？因此，農户的土地承包權才具有實際的“物權”屬性。這樣看，徵地改革應明確農户為交易主體。村集體的職能應體現為徵地或流轉的“組織服務”功能，它不能替農民處置承包土地。

【觀點２】北京大學法學院副院長王錫鋅：可以堅持村集體對土地的交易主體地位，但它不能損害農民利益。農民的土地承包權是永久續簽的，這實際上制約了村集體的權力。一些地方因村集體賣地而與農民發生衝突，實質上是村民自治權沒有得到真正貫徹。

【觀點３】黨國英：有些人反對讓農民成為交易主體，認為那樣會弱化村集體，這種教條主義不符合市場化改革的要求。英國的土地名義上是國王的，買賣都要找國王籤合同嗎？徵地改革應當配套推進，決不能再搞行政強徵或強拆。

【點評】自己的奶酪，他人豈能説動就動？土地修法明確農民的交易主體地位，符合民心，順理成章。

會不會推高房價？

【焦點】有人擔心徵收補償標準提高，地價和房價會“水漲船高”，進而加重“房奴”負擔，結果會不會這樣？

【觀點１】葉興慶：社會上有這種擔心，特別是大城市土地稀缺性強，徵地價格提高或許會增加城市化的成本，進而給平抑房價帶來困難。但這會倒逼一些城市提高新增土地和存量房產的利用率，政府也會因此提供更多的保障性住房。

【觀點２】偉業我愛我家集團副總裁胡景暉：這種擔憂缺乏現實依據。從土地開發成本看，多數地塊徵地成本不足總成本１０％，難以對房價造成實質性影響。其次，從法規層面保障被徵地人的權利，可以加快農用地的流轉速度，緩解城市建設用地需求的壓力，進而緩解房價上漲壓力。

【觀點３】北京大學教授姜明安：提高徵地補償標準，地價和房價可能不升反降。目前地方政府壟斷徵地導致了“土地財政”，並推高了地價和房價。如果提高徵地補償標準，就相當於提高了被徵地農民的議價權和話語權，多個主體之間有競爭，反而會平抑高房價。

【點評】提高徵地補償與房地產調控是兩回事。前者是調節收入分配，縮小城鄉收入差距。而樓市調控則是控制投機和投資性需求，二者的目標和路徑都不同，不能混為一談。