許崇德：現行憲法的制定是民主立法的典範

我國現行憲法從1982年頒佈實施至今已有30年。回首這30年，此部憲法在我國社會主義發展道路上發揮着舉足輕重的作用，給百姓生活帶來了前所未有的影響，為我國民主法制建設奠定了堅實的基礎。在現行憲法頒佈實施30週年之際，《法制日報》記者採訪了參與這部憲法制定工作的中國人民大學教授許崇德。

許崇德已近84歲高齡，但他口齒清晰，思維敏捷，説到高興處，笑聲朗朗。耄耋之年的許崇德對現行憲法制定過程中的一些細節，至今仍記憶猶新。

制定過程充分發揚民主

“黨的十一屆三中全會以後，我國政治經濟形勢發生了巨大變化，原有的憲法已經不符合當時的社會實際，修改工作被提上了日程。1980年9月，五屆全國人大第三次會議接受黨中央的建議，決定成立憲法修改委員會，主持憲法修改工作。”許崇德回憶説，葉劍英是憲法修改委員會的主任委員，憲法修改委員會還成立了秘書處，作為工作機構，當時他也受到邀請，參與憲法的修改工作。

“我是1980年9月報到的，參與這項工作前後共有27個月，一直到1982年憲法通過。當時憲法修改有一條重要的原則，就是發揚民主。參與修改憲法的工作人員除了在一起討論，還會邀請各界人士召開座談會，廣泛徵求意見，然後進行調查研究。在此基礎上，把草案的初稿制定成形，再徵求意見，從初稿到定稿，我粗略算了一下，有幾十稿之多。”許崇德回憶。

許崇德説，草案初步形成後，憲法修改委員會定期召開會議，討論並提出意見，秘書處則根據這些意見進行修改。如此反覆，到1982年2月，草案才算初步定下來。之後是向全國公佈，讓全民討論，這一討論大概進行了4個月。

“公佈草案，一方面是讓羣眾討論，徵求他們的意見；同時也是讓羣眾學習，知道憲法是什麼，規定了什麼，瞭解我國的基本制度。”許崇德説，在全民討論期間，他受一些省市的邀請，作了一些輔導報告。

許崇德回憶，全民討論結束後，秘書處收到幾百萬份意見。大家把這些意見整理出來，進行研究，看哪些可以吸收，然後再對憲法修改草案加以完善，之後再提交憲法修改委員會審議。這樣几上幾下，到1982年11月，草案才算最終形成。

1982年11月25日下午，五屆全國人大第五次會議召開，憲法修改委員會副主任委員彭真受葉劍英委託，代表憲法修改委員會向大會作《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》。大會期間，全國人大代表對草案進行反覆審議，並提出修改建議，秘書處對代表的建議認真研究並對草案進行修改，直到大會主席團認為草案可以交付表決了，才於1982年12月4日提請大會表決，並最終獲得通過。

民主立法必然會有爭論

“這次憲法修改充分發揚了民主，既然發揚民主，走羣眾路線，必然就會遇到許多不同的意見，不少問題爭論得很激烈。”許崇德説。

“現行憲法是以1954年憲法為基礎制定的，基本的框架結構沒有大的改動，包括序言，總綱，國家機構，公民的基本權利和義務，國旗、國徽、國歌、首都，只是在排列順序上做了調整，將公民的基本權利和義務一章放到了國家機構前面，變成第二章。”許崇德説，在具體條文的修改過程中，幾乎每一條文都有爭論，但比較大的爭論主要有以下幾方面:

一是，要不要保留序言。有意見認為不要序言，有的則建議保留。當時世界上一百多個國家的憲法中，有一部分有序言，也有部分國家沒有。主張刪除序言的同志建議將黨的領導的規定放在“總綱”中，設“政黨、人民團體和人民政協”一節。而主張保留的同志認為，黨的領導、路線等的表述還是放在序言中比較妥當，這一問題爭論得比較激烈。經研究後形成共識，一些貫穿整部憲法的精神，比如黨的路線、方針、政策還是應當寫到序言中比較好，序言應該保留。最後憲法修改委員會同意保留序言，並且表述比1954年憲法更詳細。

二是，有人提出對我國的人民代表大會制度進行改革。具體的意見是人民代表大會應實行兩院制，這一建議並不是要搞西化，當時蘇聯也是實行兩院制，所以兩院制並不是一定姓資或姓社。建議實行兩院制的理由是:全國人大由兩千多名代表組成，在一起開會、辯論、制定方針政策，很不方便，不利於發揚民主，應把代表人數減少，如把代表人數減到1000人，分成兩個院，每個院500人，這樣討論問題就比較容易展開。在此次憲法修改過程中，曾經有幾個稿子，都是按照這一思路制定的。後來經過多次調查研究，得出的結論是，兩院制不符合我國的國情，實行後會有許多問題不好處理，最後仍然沿用人民代表大會制。

三是，要不要保留檢察院。當時有一種意見主張不再設置檢察院。但檢察院承擔的職能比如公訴、監督則要保留下來，將這些職能交給公安機關。我當時認為，公安機關負責檢察院的職能，解釋不通，公安本身也需要監督，如公安的偵查、訊問活動。把檢察機關的監督權交給公安機關，相當於裁判員和運動員為同一人，不妥當。這一爭論也很大，最後確定下來要保留，而且對檢察院的工作原則、工作程序也作了一些比較詳細的規定。

“此外，對基層政權的規定爭論也挺大。也正是由於有爭論，才使得我們的憲法能進一步完善。”許崇德説。

憲法具有極大的進步性

“我認為，現行憲法最大的成就是第一次在憲法文本中明確:憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力。這是我們對憲法的準確定位。”許崇德認為。

“在整部憲法的篇幅結構中，我認為最大的進步是將公民的基本權利和義務提前到第二章，先於國家機構作出規定。公民的權利很重要，總結新中國30多年正反兩方面的經驗可以發現，我國在公民權利保障方面是不夠的，特別是文化大革命期間，對人權肆意踐踏，現行憲法對此作了很好的修正。讓憲法真正成為‘一張寫滿權利的紙’。”許崇德説，此後進行的四次修改，又注入了不少新內容。

許崇德説，現行憲法的序言也具有極大的進步性，其中提到國家根本任務，就是要集中力量進行社會主義現代化建設，還規定了四項基本原則、改革開放，即後來的“一箇中心，兩個基本點”。現行憲法最初雖然對此還未寫得像後來那樣鮮明，但基本路線的內容卻已經有了充分體現。這是序言的中心，也是這部憲法的中心，有着全局性的指導意義。憲法實施30年來，我國一直堅持這個方向，憲法則為此提供了根本性的保證。

“現行憲法為了避免人大成為當時人們所説的‘橡皮圖章’，加強了全國人大常委會的職權。全國人大常委會以前地位沒那麼高，權力沒那麼大，現行憲法對其作用進行了加強。它的人數相對較少，容易發揮民主。”許崇德説。

“現行憲法除了堅持1954年憲法規定的一些基本制度，如人民民主專政、人民代表大會制度、民族區域自治制度外，還將村民自治、個體經濟寫入其中，這是一個很大的發展，為改革提供了憲法依據和憲法保障。”許崇德認為，現行憲法確立的村民自治，是我國基層民主的一個重大發展。

“現行憲法符合當時的歷史條件，同時具有前瞻性，為之後迅速推進的改革開放預留了制度空間。”許崇德強調。

總目標是為了人民利益

在談到憲法與老百姓生活的關係時，許崇德認為，憲法的實施應當融入到百姓生活當中。

“有人認為憲法的規定都是原則性的條款，和老百姓關係不大，這是一種錯覺。憲法的規定與每位老百姓的利益都是密切相關的，憲法的總目標就是為了人民的利益。”許崇德説。

許崇德強調，憲法規定了公民的基本權利，有政治經濟文化方面的內容，還有社會保障方面的內容；憲法規定了對公民私有財產的保護，規定公民權利受到損害可以得到賠償和補償。這些權利都是有法律保障、有制度保障的，不是一句空話。

許崇德指出，憲法的貫徹實施，應當有制度保障。憲法能否得到很好的遵守，應該有監督制度，我們現在有立法法、監督法，也有了一定的措施。全國人大常委會監督憲法實施，也監督各項法律是不是與憲法相牴觸。今後還要加強這方面的工作。

“憲法要在實際生活中貫徹，就要提高憲法的權威性，使得每一位公民都瞭解憲法、熱愛憲法、遵守憲法。”許崇德最後説。（本報北京12月4日訊 記者李吉斌）