“福利國家”如何養成

*英國《金融時報》12月6日發表文章：“福利國家”是如何養成的？*70年前的這一週，《貝弗裏奇報告》(Beveridge Report)發表。人們普遍認為，那份報告奠定了英國“福利國家”的基礎。那份報告是在18個月之前委託撰寫的，但發表的時機頗為幸運。1942年後期，美國海軍在太平洋成功遏制了日軍的擴張，英國軍隊在北非擊敗了隆美爾(Rommel)，而蘇軍在斯大林格勒包圍了德軍。儘管當時距離二戰結束還有兩年半的時間，但戰爭的結局已日趨清晰。

《貝弗裏奇報告》發表後馬上引起轟動。負責該報告的工黨部長級官員阿瑟 格林伍德(Arthur Greenwood)向下議院(House of Commons)表示，“在今人的記憶中，從沒有一份文件像《貝弗裏奇報告》這樣，引起了如此大的反響，或如此大的期許”。英國財政部(Treasury)意料之中地表示反對，温斯頓 丘吉爾(Winston Churchill)等許多保守黨人也表示抱有保留意見。但迫於民意，當時的英國聯合政府採納了報告中的建議。

威廉 貝弗裏奇(William Beveridge)由此成為一個標誌性人物。對許多右翼人士而言，他是個烏托邦主義者，對英國戰後的經濟下坡路負有巨大責任。對許多左翼人士而言，英國社會政策後來的諸多失敗，很大程度上都是因為歷屆政府未能實施貝弗裏奇的願景。這兩派的觀點都沒有很多事實根據。

貝弗裏奇相信社會保險，這個概念誕生於俾斯麥(Bismarckian)時代的德國，在美國以“單一保險方付款人”(single payer)制度的形式再現。福利的資金來源應該是經過精算師計算的繳費，但保費和理賠通過一個政府出資的單一資金池進行管理。

貝弗裏奇這樣解釋自己的理論：“英國民眾希望的是以繳費換取福利保障，而不是從政府免費獲得津貼。”貝弗裏奇對“英國民眾希望（什麼）”的理解，想必來自他本人的經歷——在私立學校接受教育、後來先後擔任食品部(Ministry of Food)常務次官、倫敦政治經濟學院(London School of Economics)院長和牛津大學(Oxford)大學學院(University College)院長。

不過，公平地看，貝弗裏奇接着解釋説，“強制保險一直受到民眾歡迎，而疾病險、死亡險、養老保險以及最近的住院治療險的自願投保增長迅速，兩者都顯示出民眾的這種願望。民眾強烈反對任何形式的經濟情況調查，也顯示了這一點。這種反對並不是因為人們想要不勞而獲，而是因為他們厭惡這種測試隱含的邏輯——它似乎是在懲罰節儉，而他們已把節儉看成一種責任和樂趣。能夠管理自己的收入，是公民自由的重要元素。”如果你在茶黨(Tea Party)集會上宣揚這樣的觀點，一定會贏得歡呼。

貝弗裏奇的建議在今天看來有些吝嗇。根據他的建議，一對夫婦一週享有的福利保障水平為32先令（按照如今的物價相當於約70英鎊）。這個數字是經過精心計算的、維持基本生存所需的收入水平，按貝弗裏奇的設想，唯一可能導致這一數字調升的理由就是通貨膨脹。通過繳納保險，公民在生病和失業時能獲得保障，老年人在退休前繳納保險、在退休後也會獲得類似權益。

不用説，事實並沒有按照貝弗裏奇設想的發展。二戰結束後，英國馬上建立了養老體系，養老金水平為貝弗裏奇設想的1967年才會達到的水平，並在後來得到經常而大幅的上調。退休人員的養老金按照慣例由正在工作的勞動者承擔，政府承諾後者，他們退休時的養老金會更加豐厚。需要經濟情況調查的福利得到保留，而且隨着收入增加，因此，這些福利的水平始終超出貝弗裏奇設想的、基於繳費金額的保障水平。

影響戰後福利方案制定的還有另一條思路。富蘭克林 羅斯福(Franklin Roosevelt)與丘吉爾在《大西洋憲章》(Atlantic Charter)中確定了戰後的一些共同目標。羅斯福的夫人埃莉諾(Eleanor)從中得到啓發，推動訂立後來的聯合國《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)。宣言中説：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣着、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。”

從長遠來看，埃莉諾 羅斯福的那句“人人有權享受一定的生活水準”對社會政策的影響，遠遠大於貝弗裏奇的那句“能夠管理自己的收入，是公民自由的重要元素”。