準生證難辦背後暗藏權力尋租：補辦需罰款上萬
調查動機
近期,準生證成為社會熱點話題。不少人反映，流動人口仍難就地辦理“準生證”。與此同時，國家人口計生委下發《國家人口計生委關於方便羣眾辦證的通知》，要求各地簡化準生證辦理流程，流動人口可在居住地就地辦理“準生證”。辦理準生證到底有多難？此次通知能否改善辦證難的現狀?《法制日報》記者進行了調查。
特別調查
本報記者杜曉
本報通訊員温曉輝
一張小小的準生證卻牽動着許多人的心，尤其對於那些身處異鄉的人來説，辦理準生證的過程十分曲折。
不久前，國家人口和計劃生育委員會對此專門下發了通知,要求各地簡化辦證程序，解決羣眾辦證難問題。此外，流動育齡夫妻雙方户籍所在地、現居住地鄉(鎮)、街道均有責任為其辦理第一個子女生育服務證(登記),並實行首接責任制。
上述規定下發之後，準生證得到了越來越多的關注，但這一問題的複雜性要超出許多人的想象。
地方政策“打架”加劇“辦證難”
再有一週左右，在北京工作的媒體從業人員高明勇的孩子就要出生了，回顧起辦理準生證頗為戲劇性的過程，真是讓他有些“傷不起”。
“我和愛人原籍河南，後因上大學、工作，我的户口留在江蘇省南京市，她的户口因故留在家鄉一個城市。”高明勇説，像他們這種情況，在當前的中國流動人口中比較普遍，辦理準生證最常用的辦法，是到女方的户籍所在地去辦理。幾個月前，經岳父打聽，他們準備好了辦理準生證需要的材料:“包括我和愛人的身份證原件、結婚證原件、户口本原件、各自所在單位開具的‘初婚未育無撫養’證明信、我個人户口所在地的居委會、街道辦事處的‘初婚未育無撫養’證明信。”
因為是頭胎，又屬於“初婚未育無撫養”，晚婚晚育，條件合法，材料齊全，高明勇以為事情進展會很順利。
不料，一上來就被“卡”住了。對方理由很簡單，按照高明勇愛人所在的河南某市的計生政策規定,辦理準生證,需要填寫“一孩生育證發放登記表”，並加蓋男方户籍所在地轄區的居委會、街道辦事處兩級政府的公章。
但是,當高明勇從北京前往南京蓋章的時候,户籍所在地居委會的一個工作人員告訴他，根據南京市的規定,不在南京市以外地區的公文上蓋章，只能出具加蓋公章的證明信。
矛盾就這樣出現了。高明勇愛人户籍所在地的某街道辦計生辦態度很堅決:“不按要求蓋章,不能辦理準生證。”
隨後，高明勇的岳父幾次三番前往計生辦辦理，都無果而返。
這時高明勇又想到一招，回南京辦理,但當他趕到南京後，被告知，他是集體户口，根據規定,只能由女方出具準生證,男方負責提供材料。高明勇意識到,這條路走不通了。
除此之外，還有一個方法是可以到高明勇的原籍河南的另一城市去辦理。
於是,高明勇的父親前往計生部門打聽如何辦理,被告知需要加蓋13個公章或簽字，分別是5個村民代表、村計生幹部,村主任、村支書、鄉計生辦工作人員、分管的副主任、主任,分管計生工作副鄉長、鄉長等。
當高明勇的父親“弄到”第九個簽字的時候,高明勇決定放棄了。
“這條路代價太大了。在與家鄉計生部門負責人通電話時，他告訴我,我和愛人的户口需要遷回原籍才能辦理準生證而我的户口如果遷回，將直接改為農業户口，涉及到現在的户籍身份，如果是農業户口,哪怕我在北京工作，可能只能辦理農村的新農合，而非現在的城鎮人口的社會待遇。”高明勇説。
“辦證難”不是“一個人在遭罪”
感到有些走投無路的高明勇一氣之下，在網上發了一條微博:“別再逼我。你不給我個説法，我就要給你個説法。”
原本是為了發泄自己情緒的高明勇自己也沒想到，這樣一條微博一天之內被轉發近千次，評論近300條，許多人尤其是户籍不在本地的人對於準生證辦理的難度都感同身受。
來自上海的一位網友給高明勇留言:“2008年辦理準生證,分別到兩人户口所在地的居委會、檔案管理部門、街道先後蓋了六個章,在區衞生服務中心蓋第七個章才總算辦了下來，期間遭遇刁難不斷，一度急出鼻血，當時妻子已懷孕兩個多月。”
“我不是想當什麼超生游擊隊，我只是想合‘法’地生下第一胎，但是我從來沒想到過生孩子的手續竟是這麼繁瑣。我和老公去年結婚,當時就知道生孩子要辦準生證,就開始着手準備,我是內蒙古人,老公是江西人,都在深圳工作,都是大齡青年晚婚又晚育的。”一位在深圳工作的女性在電話裏告訴記者,“今年我懷孕了，三個月時要到醫院產科建檔，我買了社保,本指望能報銷費用,醫院卻説必須有所居住社區開具的計生證明，於是又跑計生辦,又説必須先有準生證,又打老家計生辦的電話，説必須備齊户口、身份證、相片、單位證明和男方老家開的未生育證明醫院檢查結果等，並且本人要親自過來，我説我大着肚子回家不方便請親戚代辦,好説歹説得到同意,我就把這些都寄回內蒙的一個親戚那裏，請他幫忙跑一下。親戚跑一趟的結果是計生辦又有很多理由拒絕辦，一是男方的證明已經到期我老公的證明是去年辦的,去年沒辦成所以今年還得重開；二是我的户口去年在一個城市，因為那裏沒有什麼親戚,辦事不方便,又遷到了另一個城市，所以不辦的理由是我的户口搬到這個城市才一年，不能掌握我的情況,所以要辦還得回原籍辦。前一個問題還好辦,老公是江西離得近，幾天就可以往返一趟,便把證明又開了一遍。但後一個問題我不知會不會被深究,目前仍在等待結果，我都不好意思多催親戚，只能乾等。”
隨着高明勇所發的微博傳播得越來越廣，事情終於有了轉機:有個朋友看了高明勇的微博之後，幫他聯繫了當地政府，最終政府出面協調把這個問題給解決了。在得到了可以辦理的肯定答覆後，高明勇帶着近七個月身孕的妻子回河南辦下了準生證。
高明勇在微博上“曬”出了這張來之不易的準生證後,沒想到,國家計生委的工作人員竟然給他打了個電話。
“他們向我道歉和感謝。道歉是針對我辦證過程中面臨的種種不便,感謝則是因為我在表達辦證難的問題時一直都很剋制和理性,而且他們説我的遭遇對計生委的工作也有幫助。”高明勇説,“通過和國家計生委的工作人員接觸,我發現,其實國家計生委早就已經注意到這個問題,他們對於這方面的情況也掌握得非常透徹,各種各樣的情況都很瞭解。他們也一直在努力解決這個問題,還需要更合適的機會。”
破解“辦證難”需突破多重阻力
準生證由來已久，要從根本上解決其“難辦”的現狀，還面臨諸多阻力。
就在國家計生委關於簡化辦理準生證的通知下發不久，一家知名媒體在走訪某地辦事處詢問“通知”的有關事宜時,竟然得到了這樣的回答，“你是看新聞看到的,那是新聞,要到我們這兒，那就得等”。
中國人民大學公共管理學院教授楊宏山向記者分析，我國社會流動性在日益加大,這就使得人們的户籍所在地和居住地分離現象比較普遍。生孩子本身是夫婦雙方的事情,而在準生證辦理過程當中，現在很多地方都要求基層的兩級到三級組織,分別蓋章,包括居委會,包括街道辦事處，在農村也是從村委會再到鄉政府,這樣若干個層級,涉及到男女雙方居住地和户口所在地,這就導致無數個鏈條無數個節點，幾十個節點就有幾十個公章,使得夫婦雙方為了辦理準生證弄得精疲力盡。另一方面,這個過程實際上也是一種權力尋租現象。在計劃生育服務證管理相關規定中,要求按照不同的人羣,分別設定不同的管理,比如辦理的時間節點,規定在孩子沒有出生之前辦準生證,沒有在這個時間點辦理就要罰款,這種罰款的存在,某種意義上也為一些基層單位嚴格按照相關的管理規定進行審批提供了可能性,如果説加強監管,那麼相應的罰款也就會增加。
高明勇在他長達數月辦理準生證的過程中也注意到了這樣一種現象，那就是本來作為一種公共服務的準生證,異化成了權力尋租的工具。
“有的地方就是這樣的，比如規定,辦理準生證推遲一個月罰300元，你過期不去辦也沒人提醒你,如果到生之前才辦下來，可能要罰3000元。還有的地方,如果孩子出生之前沒有辦準生證，等孩子生下來上户口需要補辦的時候，一次性罰個上萬元。”高明勇説。
江蘇省豐縣人民檢察院的辦案檢察官告訴記者，該院在查獲了一批基層計生幹部濫用職權的案件之後發現，農村的基層計生幹部自身素質不高，法律意識淡薄。基層計劃生育工作人員普遍文化層次較低，缺乏最起碼的法制觀念,受文化教育程度的侷限，他們中的許多人根本不知道濫用職權是犯罪，在他們看來不過是多生幾個孩子的事情。甚至認為“我為你辦事,你交點錢，只要沒有裝自己腰包,有什麼不可”，於是不明不白走上了犯罪的道路。
高明勇認為，目前辦證難主要源於各地規定不統一，銜接困難，“生育服務證”被異化成了“生育許可證”，隱約出現將“計生”作為“生意”的苗頭，一些小概率事件缺乏救濟渠道,目前在制度層面還很難破除。
“國家計生委緊急下發的通知，某種意義上反映了我們在計劃生育服務中理念的一種轉變，從過去的嚴格的管制轉變到一種服務，尤其是強調承諾。但另一方面,通知的實際效果怎麼樣，確實有待觀察，因為通知中提出來要以居住地為主，要求户籍所在地配合，而現行情況就在於居住地和户籍所在地兩者之間信息流通的渠道還沒有充分的建立起來，很多地方新興的信息共享機制還沒有充分建立起來，在這樣的情況下，如果把責任完全交由居住所在地的地方政府，所在地為了減輕自身在這個過程中承擔行政責任的考慮，有可能還會繼續要求户籍所在地配合。”楊宏山説,“我想關於在人口生育這個問題上，應該恢復到準生證本身的初衷，也就是説是一個基本的服務，對於所有的育齡婦女來講，生育本身沒有過錯，對所有生育的對象應該建立一種統一的管理和服務的機制。至於計劃外生育，應該通過户籍等其他的一些途徑作為配套的管理，而不應該在生育這個環節過多的設置門檻。”