石化雙雄涉嫌壟斷天然氣市場 政府置之不理遭疑
天然氣下游紛爭
中石油集生產、運輸、分銷於一體的經營模式，中國天然氣價格體系的扭曲，導致天然氣下游市場紛爭不斷，非通盤改革不足以平息
中國城市燃氣行業，今年呈現出前所未有的躁動。
作為天然氣產業的下游，該行業早已是紅海市場。自2004年政府推行國際通行的《市政公用事業特許經營管理辦法》後，超過千家的城市燃氣運營商已將該市場基本瓜分完畢。
激烈角逐中，該行業也湧現出數家跨區域的佼佼者，如香港中華煤氣、中國燃氣、新奧能源、華潤燃氣等，佔據了城市燃氣特許經營的多數市場。
2007年前後，該市場格局已定。諸企業的戰略重心，已轉向在領地精耕細作，進一步提高滲透率。
這樣一片成熟的市場，2008年突現行業鯰魚——中石油崑崙燃氣公司橫空出世，藉助母公司的上游優勢，強勢擠入下游，“以資源換市場”，搶奪特許經營權，發展大客户直供，導致下游亂象叢生。本刊所報道的南京案例，只是其中一例。
去年12月，國家宣佈兩廣進行天然氣價改試點之際，中國燃氣行業最大的併購案啓動。中石化和新奧能源欲惡意收購中國燃氣，此併購案綿延近一年，以新奧出局、中石化和中國燃氣宣佈合作合資結束。
中石化成為這場無疾而終併購案的最大贏家。掌握153個城市管道燃氣項目，覆蓋1.8億人口，擁有近700萬住宅用户、4萬多工商業用户的中國燃氣，將成為中石化上游產品強大的分銷商。
中石油、中石化的商業邏輯清晰可見：中國正處於天然氣市場的爆發期，新一輪城鎮化正在啓航，天然氣國內外接軌帶來的漲價預期，使得這片早已是紅海的市場又現藍海。
但這種明顯強化壟斷的行為，卻並未得到有效監管。中國反壟斷執法的“雙重標準”，使得央企的壟斷經營行為得不到糾偏，政府的一些行政壟斷行為還得到強化。
這讓出家人釋永信都看不下去。2012年“兩會”上，其作為人大代表，提交了《關於加強城市管道燃氣行業管理、規範市場競爭的建議》議案。
城市燃氣經營絕非小事。城市人口密集、管網龐雜、安全生產和普遍服務要求很高，上游巨頭未必有如此的經驗和準備。
目前，天然氣價改進展不快，已使得下游城市燃氣商步履維艱；來自上游的不公平競爭，更使其雪上加霜，近十年的行業改革成果，或將前功盡棄。
——編者
一場長達三年的供氣權糾紛，終於在2012年的初冬達成了和解。南京市的燃氣主管部門，可以暫時鬆口氣了。
這是一場原本不該發生的較量。
原告方南京中燃城市發展有限公司(下稱南京中燃)，系南京市江北地區管道燃氣特許經營權獲得者，指控被告方南京星桐中石油崑崙燃氣有限公司(下稱南京星桐)私自向該區域內兩家大型企業用户供氣，侵害其特許經營權。
7月，南京市中級法院不公開地審理了此案，但並未作出一審判決。與此同時，在法庭之外，政企之間的行政調解也在進行。11月，原告南京中燃決定撤訴。《財經》記者獲悉，雙方進行了妥協，各獲得一家企業的供氣權。
這是一筆價值30億元的大單。兩家大型工業用户，位於南京市江北區的化學工業園，在南京中燃的特許經營權區域之內。在過去的三年中，市政府相關部門曾多次下文，明確南京中燃依法享有上述兩企業的供氣權。但這沒能阻止南京星桐的大股東——中石油崑崙燃氣有限公司(下稱崑崙燃氣)的擴張步伐，後者仍在化工園內完成了部分管道工程。
據官方説法，崑崙燃氣在南京市場的“違規干擾市場秩序行為”發生多起，相關舉報不斷，為此，主管部門甚至停止審批崑崙燃氣私建天然氣設施補辦手續的申請。但這並未能阻擋後者擴張的態勢。
崑崙燃氣強硬姿態的背後，是其特殊的身份。天然氣產業分為上游開採、中游管輸與下游配氣三個環節，以中石油為代表的巨型國企支配着上中游市場，而崑崙燃氣則以中石油三級子公司的身份，手握氣源優勢馳騁於下游市場。
依靠“資源換市場”戰略，崑崙燃氣自2008年成立以來迅速佈局，拿下了全國100多個城市的管道燃氣特許經營權。這其中既包括開墾“處女地”，也不乏巧取豪奪原特許經營商的“領地”。
雖然近年來崑崙燃氣擴張步伐放慢，但中石油向大工業用户直接供氣的策略更是讓各城市燃氣商如芒在背。這些用户既是城市燃氣商的利潤之源，也是它們賴以補貼數量巨大的居民用户的基礎。中國與成熟市場經濟國家不同，天然氣價格機制迄今未能理順，本該價格更高的民用氣價，卻大大低於工業用氣。
在此背景下，南京案例不過是新的一筆。
而造成這種局面的兩大病因：上游生產商縱向一體化與天然氣價格機制不順，只能有賴於一場通盤考慮的系統化改革來化解，對此業界正翹首以盼。
30億元大單
以長江為界，南京曾一度被分為兩個部分：江南地區的城區與江北地區的郊縣。2005年，南京市提出跨江發展，面積約為2400平方公里的江北地區迎來了城市化進程。
江北地區原無燃氣管道，2005年原市政公用局面向全國公開招標江北地區的特許經營權。港華燃氣、新奧燃氣、中國燃氣、華潤燃氣等多家公司投標，最終由中國燃氣獲得江北地區30年管道燃氣特許經營權。此後，中國燃氣成立了全資子公司南京中燃，負責運營江北業務。
在中標當年，中國燃氣即開工建設並實現通氣。南京中燃提供的數據顯示，從2005年至今，南京中燃累計投資4.5億元，建成一座接收門站、三座高中壓調壓站，以及600餘公里管網，用户超過20萬户。
化工園此前由港華燃氣有限公司負責供氣，在南京中燃獲得特許權後予以註銷。接近南京中燃的人士透露，被註銷公司系化工園區與港華燃氣的合資公司，化工園握有17%股份。
在此背景下，化工園區方面向南京中燃提出參股17%的要求，被後者婉拒；前者復要求南京中燃以特價供氣，再由其轉供給園區企業，同樣遭拒。
據市住建委的説法，實施特許經營以來，化工園方面以南京中燃無法保證園區企業用氣需求、供氣價格過高、影響招商引資為由，一直有意引入其他供氣方，以限制後者在化工園鋪設管道，造成矛盾不斷。
此案矛盾的焦點始於2009年9月，藍星安迪蘇南京有限公司(下稱藍星安迪蘇)與江蘇金桐化學工業有限公司(下稱江蘇金桐)，各自攜帶大型化工項目落户位於江北地區的化工園。
據項目可研報告，如果兩企業的需求量達到每年1.6億立方米，按照江蘇省門站價與江北區工商業氣銷售價格的差額保守估計，每年的銷售毛利將達1億多元，若以剩餘23年特許經營權計，對上述企業的銷售總利潤約為30億元。
巨大的利潤誘惑下，崑崙燃氣與南京中燃的爭奪戰就此開始。在市政府組織的協調會上，南京星桐方面的代表朱偉稱，中石油和崑崙燃氣對於南京中燃在江北地區的特許經營權知情，但“礙於面子，化工園區找了中石油三次”，崑崙燃氣與三家企業成立合資公司。
2009年10月和11月，化工園和兩家企業以南京中燃無法保障氣源為由，要求自尋氣源，與中石油直接協調爭取氣源計劃量和價格優惠政策。此後，化工園在未徵求主管部門意見的情況下，與崑崙燃氣簽訂供氣協議。
南京市發改委會同原市政公用局(後併入市住建委，改稱市政公用處)在調研後回覆，管道天然氣屬自然壟斷行業，統一經營有利於安全保供和調峯調度。在南京中燃承諾保證兩企業用氣的前提下，按照特許經營權賦予的權利應由其負責供氣。南京中燃則表示，願以最優惠價格向兩家企業供氣，如不能滿足供應願支付鉅額違約金。
但兩家企業後再次向市政府致信，要求解決供應問題。2011年3月，南京市監察局、市發改委、市住建委會同化工園管委會專題協調，商定由化工園搭建交流平台，南京中燃與兩企業溝通，商談用氣量及價格優惠政策。
化工園管委會後再次向市政府上交報告，以與中石油簽署直供協議能保證氣源和拿到更低氣價為由，建議市政府同意採取重大項目“一事一議”方式，允許企業參照“揚子石化-巴斯夫”的直供模式，自行選擇供應商。
經過南京市住建委調查認定，化工園的報告與現實情況“嚴重不符”，崑崙燃氣與南京中燃拿到的氣價相同，作為崑崙燃氣參股的合資公司，南京星桐不可能拿到比其母公司更低的氣價。
“揚子石化-巴斯夫”模式系用氣單位直接與中石油西氣東輸管道銷售公司(下稱中石油管道公司)簽訂供氣協議，但南京星桐是由中石油三級子公司崑崙燃氣與民企成立的合資公司，與南京中燃均為西氣東輸的用户，仍是準備採取轉供方式向兩企業供氣，並非由中石油直供。
此外，經市住建委瞭解，南京中燃無法保證用氣需求的説法也並不成立。南京中燃已協調的氣量為每年1.8億立方米，但江北地區當時用氣總量僅為3000萬立方米，餘量足以保障兩企業未來幾年用氣。同時，中石油管道公司曾多次向南京中燃承諾，氣源“有需求即可增量”。
博弈和妥協
南京市政府的協調並未收到效果。2011年4月，崑崙燃氣參股的南京星桐仍於化工園區工商局註冊成立，該公司註冊資本2000萬元，股權結構為：崑崙燃氣45%，北京紫源能源投資有限公司、江蘇中興天然氣管道有限公司分別持有25%，荊州市太普石化有限公司5%。
對此，南京市住建委緊急請示，“提請市政府責令化工園儘速整改，立即停止對星桐公司違法經營燃氣行為的支持與縱容。”
2012年3月，南京星桐在未辦理任何行政審批手續的情況下，在南京中燃位於化工園留佐村的江北門站不足100米處強行施工，雙方一度發生現場衝突。工商資料顯示，南京星桐的經營項目中，並不包含“管道燃氣經營”與“燃氣管道建設”。
“南京中燃當時請我們查處，但因為對方當時並未通氣，因此不在我們的管轄範圍內。”南京市住建委燃氣管理處稽查科科長朱意富回應《財經》記者，稽查科只能查處無證供氣企業，至於無證經營、工程未報批、未辦土地手續等問題，按權限應由工商、市政工程、國土等主管部門管理。
南京中燃職工因此赴市政府集體上訪。市住建委針對南京星桐違法施工問題再次向市政府遞交緊急請示，建議按照屬地維穩原則，責成化工園管委會牽頭制止施工，並由市相關部門依據各自職責查處其違法行為。
南京市政府副秘書長趙晶夫批示，有關經營權及範圍問題，原市政公用局都有明確的意見；有關在接收門站旁建設其他燃氣設施問題請市安監局查核。此後，市住建委對星桐公司下達停工整改通知書，國土部門也對其中的違規用地進行查處。
壓力之下，該工程於4月10日暫停。南京星桐隨後辯稱，其向兩家企業提供的天然氣系作為生產原料使用，不在城鎮燃氣特許經營範圍內——據2010年10月出台的《城鎮燃氣管理條例》，燃氣作為工業生產原料使用，不適用於本條例。
基於這個理由，南京星桐於6月初再次施工。但兩個項目的可行性研究報告並不完全支持這一結論——藍星安迪蘇項目67%的天然氣用於生產原料，其餘為燃料，而江蘇金桐的生產原料為輕蠟與苯，全部燃料都使用天然氣。據此，市住建委於7月再次叫停南京星桐的施工。
南京市住建委市政公用處辦公室一名工作人員告訴《財經》記者，7月底，市政府召開了協調會，雙方已達成協議，藍星安迪蘇由南京星桐供氣，江蘇金桐則交給南京中燃。但司法程序直至南京中燃於11月撤訴方才中止。
“資源換市場”公憤
天然氣行業的上中下游市場，呈現完全不同的格局。在上中游的開採、管輸領域，由以中石油為代表的國有巨頭壟斷，而在下游城市的輸配分銷領域，則呈現多元化的競爭格局。長期以來，作為基礎天然氣公司，中石油並不關注下游市場，但隨着近年來車用和工業用天然氣價格放開，終端利潤日漸豐厚。
2008年8月，中石油成立三級子公司崑崙燃氣，專攻城市燃氣市場。國內這一市場已呈現出外資、民營企業、地方國企和中央企業為主體的市場競爭格局，截至2010年，以銷氣量計，港華燃氣、中國燃氣、北京燃氣、新奧燃氣分列國內城市燃氣商前四位。
近幾年隨着城市用氣户數的增加，每到冬季“氣荒”頻發，原西氣東輸一線下游城市需要增加供氣量，這也讓中石油背景的公司在與下游省市的談判中佔據優勢。但此舉引發了崑崙燃氣與原本獲得特許經營權的企業之間矛盾不斷(相關報道見《財經》2010年第27期“中石油攻略天然氣下游”)。
近80%的氣源握在中石油手中，橫空出世的崑崙燃氣憑藉資源優勢在各地攻城略地。2008年初，隨着西氣東輸二線工程全面開工，中石油加快進軍下游市場的步伐，其下屬公司與該線途經的14個省市簽訂戰略合作協議，並確定了各省市的干支線具體路線。
在南京市場，2009年起，崑崙燃氣加大了在化工園、江寧及車用氣市場的公關力度，先後與五家企業簽訂了合作協議。其中，崑崙燃氣在未經批准的情況下，於化工園區內修建壓縮天然氣母站。
對此，原市政公用局於2009年9月向化工園區管委會和崑崙燃氣發文，明確告知崑崙燃氣，其擅自在化工園建設設施並發展用户，違反了《江蘇省燃氣管理條例》。為此，該局停止辦理崑崙燃氣在化工園所建CNG母站補辦手續的申請，以及在江寧區投資建設壓縮天然氣母站審批。
但這並未阻擋崑崙燃氣的建設步伐。在上述壓縮天然氣母站建成後，原市政公用局不得不承認此既成事實，“在反覆做南京中燃的工作後，臨時同意崑崙燃氣對外供應壓縮天然氣”。
崑崙燃氣的一系列舉動，引起主管部門極大的不滿。“中石油崑崙公司在我市運作的項目均是與民營企業甚至個人合作，期間已發生多起經濟和違紀糾紛被舉報到中石油，中石油也對相關人員進行了調離處理，其違規干擾市場秩序的行為應當及時予以制止。”南京市住建委在向市政府的一份彙報材料中表示。
一位曾出身中石油、現任職於一家燃氣公司的業內人士告訴《財經》記者，崑崙燃氣的做法已經在業內引起了羣憤，但多數燃氣公司避免與崑崙燃氣硬碰硬，而是採取“柔性”策略。
2009年，蘇州港華燃氣有限公司在崑崙燃氣進入蘇州時，即與後者成立合資公司，條件是崑崙燃氣不能染指蘇州工業園區——相對民用天然氣，工業用户供氣因價格靈活被視為優質客户。在近幾年供不應求的情況下，蘇州港華的這一策略換來了氣源。
“在有管道天然氣之前，供氣要靠撬車拉氣，每立方米的成本比前者高出近一塊錢，當時沒人感興趣，我們這樣的小公司願意接手特許經營權，賭的就是管道通氣後的盈利預期。誰知道西氣東輸線開通後，大企業都來了，而且都不是以參股的方式，而是想盡辦法蠶食你的‘領地’。”一位河北某縣的天然氣公司人士對《財經》記者抱怨。
直供氣是非
城市燃氣公司們近來發現，中石油開拓天然氣下游的策略發生了變化，其下屬企業崑崙燃氣放慢了對下游市場的進軍，中石油集團卻加大了直供氣的開拓力度。
曾參與此類項目運作的一位人士對《財經》記者表示，中石油當時進軍下游的考慮在於，上下游一體化是業績增長最快的方式，“但在進入後發現水土不服”——城市燃氣輸配涉及千家萬户，與中石油粗放式的管理並不相洽。而且，由於崑崙燃氣介入城市較晚，好的地盤已被先進入的民企、外企拿走。即便拿到未開發項目，鋪設城市管網又要涉及到麻煩多多的徵地問題。
因此，崑崙燃氣這兩年進軍下游的腳步明顯放慢，而中石油也隨即將戰略調整為向大型工商業用户實行直供氣。
由於直供氣不經過城市管網而直接從中壓管道輸往企業，故能降低輸配成本，大型企業用户往往更願意直接與上游企業簽訂直供氣協議。
但直供氣無疑奪走了城市燃氣公司最大一塊蛋糕。一般而言，對於一家成熟的大型燃氣商，工商業銷售氣量佔到其總銷量的80%以上。民用天然氣管網鋪設、維護管理成本高於工商業天然氣成本，價格卻低於工商業氣價。以南京市為例，目前的城市門站價為2.3元/立方米，但民用天然氣銷售價格卻為2.2元/立方米。
在此局面下，城市燃氣公司不得不用工業氣所得補貼民用氣虧損，形成現行交叉補貼結構。
一位中國城市燃氣協會人士表示，在現有特許經營區域內爭奪工業用户，顯然違反地方政府與燃氣商所簽訂合同，政府信用與合同嚴肅性受到挑戰。
據他介紹，成熟市場經濟國家的天然氣行業實行分業經營，勘探開採、長輸管道、儲氣庫、城市管網的許可證不可兼得。中國上下游一體化經營模式，是供不應求時期的產物，強行切斷勢必影響到各方利益，實施阻力不小。隨着供求關係的緩解，產業鏈的分割會趨於合理化，但這可能需要七八年時間。
華南理工大學天然氣利用研究中心主任華賁告訴記者，根據北美和歐洲市場的經驗，80%以上的燃氣電廠、大工業用户都是直供氣，他建議，應對城市燃氣的特許經營權範圍做出界定，在此範圍以外的下游企業有權另尋直供氣源。
2004年，世界銀行[微博]與國家發改委經濟體制研究所共同發佈的《中國天然氣長距離運輸和城市配氣的監督框架》中寫道，“在天然氣批發領域實現競爭的基礎上，建立起競爭模式，在成熟的發達市場經濟國家中，是天然氣行業的主導模式。”
中國石油大學中國油氣產業發展研究中心副主任劉毅軍提醒説，“中國天然氣行業上中游甚至上中下游一體化的格局不變，長期來看，分離出來的大用户也很難保證獲得相對低價的直供氣。”
至於城市燃氣行業存在的價格倒掛，劉毅軍認為，必須通過加快理順天然氣與替代能源之間的比價關係，加快理順產業鏈不同環節的利益分配關係來解決。
華賁則指出，理順價格，改變國內民用氣價低於工業氣價的不合理現狀，可能是解決這一矛盾的根本方法。與其人為壓低民用氣價格，扭曲價格機制，不如由財政直接補貼特定用户。
管道獨立呼聲
長期關注這一領域的北京隆安律師事務所律師孔曉寧對《財經》記者分析説，由於特許經營權是新生事物，相關政策法規也不完備，很多企業與政府簽署協議時就留下了隱患，比如未明確新城區、新的工業園區是否包括在特許經營協議的區域內，對於氣種的規定不詳細等，這為後來者“鑽空子”提供了藉口。
對此，孔曉寧建議，鑑於《市政公用事業特許經營管理辦法》是部門規章，因此應提高其效力等級，至少要上升到行政法規，在此基礎上，由國務院相關主管部門根據行政法規出台專門的規章。同時，針對目前實際運營中出現的一些常見糾紛問題，應當給出明確的解決辦法。
不過，他也認為，對於崑崙燃氣這樣與上游壟斷者存在親緣關係的企業，僅靠司法約束是不夠的。“因為是否在當地開設接口，由中石油説了算，就算贏了特許權訴訟，最後也可能拿不到氣。”
上述河北某縣天然氣公司人士舉例説，西氣東輸線通氣後，在永(清)唐(山)秦(皇島)段遷安市的卜官營設立了一個分輸站。雖然遷安市的管道燃氣特許經營權早已歸遷安新華聯(4.83,0.00,0.00%)燃氣有限公司(下稱遷安新華聯)，但崑崙燃氣還是與一家當地企業成立合資公司，並拿下首鋼遷安鋼鐵公司的供氣協議，成功從卜官營分輸站獲批一個接口。
遷安新華聯此時正在與中石油聯繫開設接口事宜，由於業界不成文的規定，每個縣只能開設一個接口，因此，崑崙燃氣的接口直接威脅到了遷安新華聯的申請。無奈之下，遷安新華聯選擇了妥協，將灤河以西地區的供氣權交給崑崙燃氣，換取在灤河以東再開設一個接口。
《反壟斷法》規定：“國有經濟佔控制地位的關係國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護。”因此，中石油等公司在反壟斷法律上是例外、被免責的對象，不受相關法律調整。
但北京競天公誠律師事務所律師張鑫曾對《財經》記者表示，反壟斷法只保護中石油在上游的壟斷地位，而城市燃氣市場屬於天然氣分銷領域，並不在保護之列。不過，他也承認，這方面的訴訟專業且複雜，舉證會十分困難。
“要徹底改變這樣的競爭格局，需要一場行業性的整體改革，設法切斷上下游業務之間的縱向一體化。”孔曉寧認為。
呼聲最高的即是管道獨立。中國石化經濟技術研究院院長朱煜曾公開質疑，天然氣管道就好比高速公路，建設和經營企業是通過收費來實現自己的收益。因此，只要符合上路的條件，誰的車都可以跑，不能説誰修了路就只能走誰的車。
華賁建議，應當借鑑當年電力系統“廠網分開”經驗，組建與天然氣開發商分開的獨立企業——國家天然氣管道公司，實施全國統一干線管道。為了避免重蹈電網公司的壟斷故轍，天然氣管道公司應當只是交易平台而不是購銷中間商，只收取輸氣費用。
針對外界源源不斷的拆分呼聲，中石油諮詢中心曾在2007年發佈報告，以“(分拆)將打破原有的內部協調機制，不利於保證安全、平穩供氣”為由表示反對。
但其在報告中提出漸進方案，建議按照第一步管道成為獨立法人、第二步強制管道開放、第三步完善立法和監管的實施步驟，推進管網管理體制的漸進改革，用5年－7年的時間最終實現“產權多元、經營獨立、法規健全、監管有效”的行業改革目標。
迄今為止，此方面的改革部署尚未列入決策者日程。
【作者：《財經》記者 張鷺 楊悦 】