行政審批改革應破除部門利益 實現審批權集約化

日前，在四川省南充市人民政府政務服務中心辦理大廳，市民有序在各單位行政審批窗口前遞交手續。

李向雨攝

●審批權是政府職能中的支柱性權力，必然是政府職能轉變中的核心因素

●行政審批依靠行政部門的自我改革是不夠的，還需行業組織和中介機構，以及市場和社會的發育

●行政審批制度改革，第一步是解決政府的權力和市場、社會的分界問題

●改革行政審批制度，要向部門利益開刀，改變只想吃“唐僧肉”，不想負責的作風

12月12日，一場降雪讓北京更添寒意，北京市工商行政管理局海淀分局內卻温暖宜人。二層的辦事大廳里人不多，人們安靜地等待或辦理各項業務。

“我們分局的業務量很大，減少行政審批項目，不管是對行政相對人還是對我們，都會減輕負擔。”工作人員介紹，為了更加便民，該局還推出了網上預約服務。

行政審批減少,老百姓受益更多。今年10月，國務院公佈關於第六批取消和調整行政審批項目的決定，取消和調整了314項行政審批項目，政府審批權力再度“瘦身”。

11年來取消和調整2497項審批項目，佔原有總數69.3%

王女士是朝陽區一傢俬企的法定代表人，正在北京市工商行政管理局海淀分局辦理一項審批業務。“每年要來兩三次，確實越來越規範了。”她揚了揚手中的表格，“對於我們來説，在守法的前提下，當然希望政府管得越少越好。”

王女士的看法代表了大家對行政審批工作的普遍觀點：能交給市場的，政府就不要插手。

“審批權是政府職能中的支柱性權力，必然是政府職能轉變中的核心因素。”中國政法大學教授王敬波表示，行政審批制度改革，第一步就是要解決政府的權力和市場、社會的分界問題。

“隨着市場經濟的發展，社會自我管理能力的增長，行政審批勢必不斷簡化，政府需要逐漸減少直接管理。”王敬波介紹，這也是2004年行政許可法的立法宗旨。

根據行政許可法第十三條的規定，有四種情形可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的。

事實上，這也是十餘年來行政審批制度改革的方向所在。

1998年，行政審批制度改革在深圳率先嚐試；2001年10月，國務院召開行政審批制度改革工作電視電話會議，行政審批制度改革工作全面啓動；2004年7月，《中華人民共和國行政許可法》實施，標誌着行政審批制度改革和行政審批工作走上法制化、規範化軌道。

在今年10月的改革中，國務院本着“應減必減、該放就放”原則，取消和調整了314項部門行政審批項目，重點對投資領域、社會事業和非行政許可審批項目，特別是涉及實體經濟、小微企業發展、民間投資等方面的審批項目進行清理。至此，國務院2001年來分六批共取消和調整2497項行政審批項目，佔原有總數69.3%。

在中央統一部署下，各地各部門也一再對有悖法律的行政法規、規章和規範性文件進行清理、廢止和修訂。至2011年底，全國省級政府已清理2萬多項審批事項。

打破“25釐米”的壁壘，尚有一段路要走

清華大學法學院教授何海波參加過某市一個有關設置行政許可的會議，令他印象深刻：“該市的有關部門試圖規定，設立某種商品的銷售點，相互之間的距離不得少於50米，而且，店面的外牆厚度不得小於25釐米！”

何海波解釋，有關外牆厚度的規定，是想把報刊亭排除在經營者範圍之外。儘管這個規定沒有最終通過，還是讓他感到，在行政審批制度改革中，打破“25釐米”的壁壘，尚有一段路要走。

“在這個案例中，行政許可的設立主要是和部門利益有關。”何海波分析，改革行政審批制度，先要向部門利益開刀，改變以前只想吃“唐僧肉”，不想負責的官老爺作風。

除了部門利益以外，行政審批領域還存在一些羣眾反映強烈的問題。如通過登記、備案等形式變相存在，重審批輕監管，對行政審批設定管理不嚴，監督機制不健全，一些部門權力過於集中等等。有人甚至表示，行政審批改革的結果是“越減越多”。

“很多事情政府並不一定要管，政府不能對社會管理承擔無限責任，更不一定非要通過事先許可的方式去管。可以通過事中、事後的方式進行管理。”何海波説。

何海波認為，行政審批制度改革有“兩個凡是”，即“凡公民能自決的，政府都要退出；凡市場能調節的，政府都要退出”。這也是行政許可法第十二、十三條的精神所在，而目前這兩個方面的改革都還留有很大的餘地。

清華大學公共管理學院教授於安認為，行政許可法是“兩頭嚴，中間難管”，即在設置許可和監督方面規定的很好，但是在具體實施方面不好管，給一些行政相對人造成較大負擔。

“各種審批的條件不一致，所以規定起來比較麻煩，沒辦法靠一部統一的法律解決。”於安説。比如，申請餐飲業的行政許可和旅館業的條件就不一樣，旅館開在不同的地方，審批又要具體分析，這些都是細緻瑣碎的行政管理過程。

促進市場和社會發育，實現審批權集約化

中央民族大學法學院教授熊文釗參加過某部委一個削減行政審批的會議，“討論半天都減不下來，最後只好按照我們專家的意見，完成削減任務。”他認為，依靠行政部門的自我改革是不夠的，還需要行業組織和中介機構，以及市場和社會的發育。

“改革開放的歷程告訴我們，經濟發展不是審批出來的。市場經濟發展到今天，用行政主導的方式已經不合適了，要放松管制，激發經濟增長的活力。”熊文釗説，一些發育良好的行業組織完全可以取代一部分行政審批的功能。

熊文釗表示，要加強對行業組織和社會中介組織的培育、管理和監督，使之不僅能夠規範地行使行政機關轉出的職能，也能夠推動社會自治，進一步理順政府與社會的關係。

“我們也不能為了審批而審批，僅僅追求數量上的減少，這樣只會陷入‘減了又增，增了再減’的惡性循環。”熊文釗説，行政審批只是依法執政過程中的末梢表現，治本之策還是要科學劃分事權結構，實現科學理政。

王敬波認為，現在的改革方式是直接精簡、硬性砍掉，忽略了行政權力如何更加集約地行使。“行政許可法提出了‘相對集中行政許可權制度’，就是要搭建權力集約化行使的平台，告別各自為政。”

“集約化不但是機構內部的整合，也是機構之間的整合，如各種政務中心所做的那樣，把各行政機構的許可權集中在一個平台上行使。”王敬波認為，集約化是行政審批制度改革的趨勢所在，通過優化審批權力，實現規範程序、透明公開，並把審批和服務、監督相結合。

“還有審批完了之後的監督問題。比如在環境保護、安全生產領域，不能審批完了不監督，否則將會對公眾利益產生危害。”於安指出，建設服務型政府，需要樹立行政相對人本位意識，實現行政管理的科學化、專業化，應對現代產業挑戰。