廣東行政審批改革:“簡政放權”新探索

今天，關於授權國務院同意在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定草案，擺上了全國人大常委會組成人員的案頭，提交審議。

這份頗為拗口的法律文件背後，是廣東主動提出的改革試點，核心是要“放棄”和調整一批行政審批項目。政府主動放權，是一件新鮮事。茲事體大，特別是其中20多個項目，是國家法律明確規定的，在廣東停止或者調整實施，需要立法機關作出決定。

“行政審批制度改革是整個政治體制改革的重要組成部分。”清華大學公共管理學院教授於安説，“黨的十八大報告提出，要以法治思維和法治方式深化改革。全國人大常委會審議這個決定草案，是以法治思維和法治方式深化改革的具體體現，對於推進依法行政具有特別重大的意義。”

為什麼是廣東

今年5月，廣東省政府向國務院呈報了關於深化行政審批制度改革先行試點的請示，請求國務院授權廣東停止實施和調整部分行政審批。今年8月22日，國務院第214次常務會議決定批准廣東省在“十二五”期間進行這項先行先試。

此後，監察部、國務院法制辦會同有關部門研究，認定廣東要求改革試點的行政審批中，有25個項目是由法律規定的，需要由全國人大常委會作出決定，授權國務院同意廣東在本行政區域內暫時停止實施和調整這些行政審批。

監察部部長、國務院行政審批制度改革部級聯席會議召集人馬就決定草案作説明時稱：廣東處在我國改革開放前沿，市場發育程度較高，經濟社會發展正全面進入轉型期，深化行政審批制度改革、進一步轉變政府職能的要求十分迫切。“授權廣東就法律規定的行政審批進行改革試點，可以為下一步全國行政審批制度改革積累經驗。”

馬同時指出，在一個省範圍內暫時停止實施和調整法律規定的有關行政審批，是一種改革試驗，可以不修改相關法律，採取全國人大常委會作出授權決定的方式。

事實上，這種授權國務院的做法在改革開放初期曾多次使用。比如，1985年4月，全國人大曾通過決定，授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例；1984年9月，全國人大常委會也曾通過決定，授權國務院改革工商税制發佈有關税收條例草案試行。

立法與改革同步

廣東此次希望改革的行政審批分為兩大類。一類是暫時停止實施的項目，共20項。其中15項停止實施後，將交由具備條件的行業協會實行自律管理，如城鄉規劃法規定的城鄉規劃編制單位乙級和丙級資質認定、職業病防治法規定的建設項目職業病危害預評價報告審核和職業衞生技術服務機構資質認可等；剩餘的營業性射擊場立項審批、中外合作經營企業委託經營管理合同審批、修理計量器許可等5項，將通過現有的其他監管措施、備案、檢驗程序等進行管理。

另一類暫時調整的5項行政審批項目，均涉及審批權的下放，如廣東希望，法律規定由商務部實施的自動進口許可下放到廣東省政府和設區的市政府；由省政府環保部門實施的機動車排氣污染年度檢測委託，下放到設區的市政府環保部門。

“這次改革，目標就是十八大報告提出的簡政放權。”北京大學法學院教授王錫鋅認為，“暫停20項行政審批就是‘簡政’，凡是市場自身能夠調節、行業協會能夠自律的，都讓他們去做，政府不是什麼都管；調整5項行政審批都屬於‘放權’，我國行政審批權集中度過高，什麼事情都要到北京，到省裏批准，成本太高。總的來看，廣東這次改革朝着優化政府職能的方向邁出了重要一步。”

王錫鋅進一步指出，改革與法治之間有一種緊張關係：改革可能是對現有法律的突破，沒有突破，恐怕就不是改革；但另一方面，突破了現有的法律，就會影響法律的嚴肅性。

王錫鋅強調，一項改革啓動時，必須考慮合法性問題。“這次由全國人大常委會授權國務院，同意廣東進行這項改革，就解決了合法性問題。今後，要用法治的方式，依照法定的程序推進改革，理順改革和法治的關係，努力做到立法決策與改革決策同步，通過立法來引領改革發展。”

需外力推進改革

2001年以來，我國先後分六批取消和調整了2400多項行政審批，佔原有總數近70%。不過，這項改革還沒有到位，改革滯後於經濟社會發展的問題依然比較突出。

專家透露，行政審批改革的成果不無“水分”。有的地方搞數字遊戲，把多項行政審批合併成一項，達到減少審批的目的；還有的改頭換面，將行政審批改成“登記”、“核查”等，換湯不換藥。

改革難在哪裏？“實質是政府權力的調整、轉移和下放，涉及深層次利益的調整。”馬道出了其中緣由。

她同時表示，在廣東先行試點，經過一段時間檢驗，條件成熟時，再通過修改有關法律全面推行；實踐證明，不宜停止或調整有關行政審批，可以再恢復執行有關法律規定。“這樣做有利於有效降低改革的風險和難度，保障全國行政審批制度改革順利推進。”

在於安看來，行政審批制度改革是一個長期任務，不可能一勞永逸。“關鍵是要設計一套完整的程序，每一項行政審批的設立、變更和取消，都要經過充分的討論和認證，將其納入制度化運行之中。”

王錫鋅也表示，行政審批制度改革的核心問題，是政府怎樣擺正與市場、社會的關係，最終讓該市場管的歸市場，該社會管的歸社會，該政府管的歸政府。

“行政審批改革主要是政府自己在推，但這件事情上政府也是當事人，取消一項行政審批，可能就去掉了不少利益，難度可想而知。”王錫鋅建議，推進行政審批制度改革，人大作為立法機關應該發揮積極作用，主動介入改革，同時也需要公眾的參與和監督。（本報北京12月24日電 本報記者 王逸吟 殷 泓）