奧巴馬關於通過技術改善政府的破滅承諾 - 彭博社

插圖：斯蒂芬·戴維森在2008年選舉中，奧巴馬總統的顧問談到了他老闆的信念，即是時候建立一個“iPod政府”了。奧巴馬是一位科技迷，他在睡覺前會在iPad上玩耍，並且為攜帶智能手機與美國特勤局的官僚主義進行了鬥爭，他將成為第一位真正適應數字時代的總統。他認為這使他處於一個獨特的位置，可以將聯邦政府也帶入數字時代。他的政府不僅僅會是高效的。它將是現代的。並且它將恢復美國人民對公共部門能夠做好大事的信心。

奧巴馬到達白宮後，他試圖兑現這一承諾。他為首席信息官和首席技術官創造了職位。他開始了一項大規模的努力，開放政府數據。他創建了一個在線儀表板，以提高政府在IT支出方面的透明度。“如果一個項目超出預算或落後於進度，這個網站會告訴你，並且告訴你超出多少——並提供負責人的姓名、電子郵件和電話號碼，”奧巴馬在2010年1月説。“截至目前，該網站已經獲得了7800萬次訪問。”

對奧巴馬來説，這是一項核心工作，旨在挽救政府實際上能夠解決大問題的理念。他在2010年的演講中説：“太多時候，才華橫溢的公務員的最佳努力被阻礙，因為在過去二十年中改變我們社會的技術革命尚未到達我們政府的許多部分。”他表示：“許多人會告訴你，他們的孩子在書包和卧室裏的技術比他們在工作桌上的要好。”

奧巴馬醫改本應成為21世紀社會項目的典範，而不是20世紀項目的複製品

healthcare.gov的災難性啓動，這個本應成為《平價醫療法案》關鍵所在的在線門户，給奧巴馬的願景帶來了毀滅性的打擊。在10月1日網站上線的幾個月前，總統很少將他標誌性的政策成就與醫療保險或社會保障進行比較。相反，他更喜歡將其與 Orbitz、Travelocity 和 Expedia 等電子商務網站進行類比。奧巴馬醫改本應成為21世紀社會項目的典範，而不是20世紀項目的複製品。現在，共和黨人正利用醫療交換的崩潰來強化政府無法做好任何事情的觀念——尤其是如此規模的事情。“這項法律的推出讓去機動車輛管理局的經歷看起來像是在公園裏度過的一天，”參議院少數黨領袖米奇·麥康奈爾（R-Ky.）説。

即使是奧巴馬的盟友也承認，healthcare.gov的慘敗可能會對醫療系統之外造成損害。“這加深了所有美國人心中存在的懷疑，即除了他們能看到和欣賞的狹窄功能，如社會保障和國家公園，政府根本無法完成任何事情，”奧斯坦·古爾斯比説，他在2008年競選期間是奧巴馬的首席經濟顧問。

奧巴馬的問題並非獨特。2005年，醫療保險處方藥福利的網站晚了三週上線——布什政府最初將延誤歸咎於猶太節日贖罪日——而該福利的早期幾個月則是一片混亂。在2006年1月，54%的美國人告訴蓋洛普，新法律沒有奏效。在2006年2月，當時的眾議院多數黨領袖約翰·博納（R-Ohio）在 福克斯新聞星期天 上稱這次推出“可怕”。但這項法律倖存下來。如今，超過90%的老年人支持醫療保險D部分，共和黨人經常將其作為未來醫療改革的典範。

傑弗裏·齊恩茨，負責拯救奧巴馬醫改的白宮官員，承諾將實現更快的恢復。他表示，“到11月底，healthcare.gov將為絕大多數用户順利運行。”如果他能夠做到，這將給法律留下足夠的時間來穩定。像醫療保險D部分一樣，它可能會從一個麻煩的啓動中走出，成為一個極為成功的項目。但恢復政府能夠做好大事的想法將會更困難。

healthcare.gov的故事是一場政府低效的交響曲。這項工作由醫療保險和醫療補助服務中心的IT部門直接監督，涉及不少於55個承包商。這個過程充滿了律師和政治干預。違反當前軟件界的最佳實踐，代碼幾乎完全保密；其他工程師無法指出其缺陷，而且測試也不夠嚴格。奧巴馬政府因未能邀請硅谷頂尖人才合作而受到抨擊，但這忽視了根本問題：硅谷最優秀的程序員絕不會同意在如此壓抑、不愉快的條件下工作。

這個有缺陷的產品對法律的成功構成了真正的危險。前端購物體驗——人們所説的“網站”——已經崩潰，但在驗證用户、確定補貼或醫療補助資格以及將購買信息傳遞給保險公司等系統中也存在持續的錯誤。奧巴馬醫改的覆蓋擴展建立在複雜的數字基礎設施之上，而該基礎設施正在失敗。

儘管存在諸多缺陷，healthcare.gov 並不是政府在重大 IT 項目上經歷的最糟糕的災難。這個稱號屬於英國為其國家健康服務系統創建電子病歷系統的努力。該項目始於 2002 年，耗資約 100 億美元，直到政府承認根本無法挽救。那時，激進的 衞報 在一篇社論中宣稱：“政府是私人服務的無能採購者：優柔寡斷、笨拙、過於雄心勃勃且浪費。大規模集中化並不能降低成本，反而扼殺了靈活性。”

“NHS 在電子健康記錄系統的推出中遭受了巨大的損失，”醫療軟件開發公司 Not Only Development 的創始人、Hacking Healthcare 的合著者 Fred Trotter 説。“這可能是 healthcare.gov 之前最大的災難。他們也採用了大爆炸式、一次性、單一供應商的策略。這並沒有奏效。”

英國人從他們的錯誤中吸取了教訓。這場災難使內閣辦公室部長弗朗西斯·莫德得以引入技術專家邁克·布拉肯，徹底改革英國政府的 IT 方式。如今，gov.uk 成為了一種奇蹟。它是一個集中式門户，幾乎可以提供英國政府為您提供的所有服務。它是為用户設計的。它被提名為獎項。受到硅谷支持者的深切欽佩，布拉肯正在努力改變英國政府構建技術的方式。他在十月的美國代碼會議上的主題演講獲得了熱烈的掌聲。

布拉肯所擁有的，是奧巴馬的iPod政府的代言人所缺乏的權力、員工和利用這兩者的政治權威。他控制着英國政府的域名，因此他的300人團隊一直在有條不紊地為政府幾乎所有的工作構建更好的數字服務——然後簡單地關閉那些在這些領域中存在的平庸服務。這與導致healthcare.gov的過程完全相反，在那個過程中，奧巴馬政府尊重現有的權力線，同時剝奪了他們招募的技術人才，如首席技術官託德·帕克，掌控項目所需的資源或權力。

“這對政府來説是一個難題，”布拉肯説，“因為這並不是真正的技術問題。這是一個自我形象問題。政府以規模來構建其自我形象。它認為自己是龐大而巨大的。我曾在華盛頓特區，見過你們的建築。它們非常大！對世界各地的政府來説，嚴酷的事實是，許多數字公共服務可以在非數字服務的規模的一小部分內開發，並且可以由非常小的團隊以開放的方式創建。”

華盛頓有一些人分享布拉肯的觀點，但他們與官僚慣性作鬥爭的過程似乎是西西弗斯式的。“政府變得非常害怕失敗，這有點諷刺，因為這最終導致了失敗，”克萊·約翰遜説，他是一位技術專家，曾是白宮的總統創新研究員。“但這種對失敗的恐懼使他們只想與已知的量合作，而已知的量意味着那些過去做過這項工作的承包商。這使他們與一羣根深蒂固的供應商合作，而這些供應商在技術領域並沒有真正需要競爭。”

對失敗的恐懼在聯邦政府授予合同的方式中已經制度化。這一複雜而晦澀的過程偏向於那些投入資源去掌握它的公司，並排斥了政府迫切需要的硅谷初創企業。“我意識到我可以弄清楚如何開發這些非常複雜、非常新的軟件程序，或者我可以弄清楚如何與政府簽約，”曾在退伍軍人事務部從事健康信息技術項目的特羅特説。“所以我選擇了做那個創新的事情。” 奧巴馬競選團隊並沒有深入思考iPod政府這一理念背後的隱喻。聽起來不錯，模糊地指向現代化和簡單性。但iPod是一種顛覆性創新。它摧毀了許多製造CD播放器零部件和產品的公司。它加速了向一種購買音樂的模式的轉變，使全國的音樂商店紛紛倒閉。

iPod摧毀了許多公司。實際上，創建一個iPod政府將同樣具有顛覆性

實際上，創建一個iPod政府將同樣具有顛覆性。這將需要徹底改革聯邦採購系統。這意味着要深入各個機構的IT部門。這意味着要面對訴訟和工會代表。這也意味着，必然要克服IT辦公室在各地用來限制開放性和透明性的王牌：安全。“政府所痴迷的安全往往是可用性的對立面，”布拉肯指出。“在許多政府服務中，你實際上只聽到兩個聲音：安全的聲音和採購的聲音。可用性的聲音並不在其中。”

如果奧巴馬仍然打算使可用性的聲音——也就是説，選民的聲音——成為政府運作方式的重要特徵，他需要打一個在2008年激勵過他的戰鬥，但顯然在2013年已經失敗。

首先，總統可以研究英國政府如何利用其電子病歷系統的初始失敗作為更廣泛變革的催化劑的例子。但他甚至不需要看得那麼遠。畢竟，平價醫療法案並不是他政府推出的唯一產品。由2010年多德-弗蘭克金融改革法案創建的消費者金融保護局（CFPB），因其出色的用户友好技術部署而贏得了廣泛讚譽。梅里奇·温頓（Merici Vinton）招募了大部分原始技術和數字團隊，並監督了consumerfinance.gov的創建——她機構的醫療保健網站版本——她概述了使技術在政府中發揮作用的三個原則：

1. 永遠不要建立一個太大而無法失敗的網站；相反，從小開始。

2. 儘可能進行開源，最好總是如此。

3. 擁有內部戰略、設計和技術。

這些原則聽起來都很簡單。它們是大多數私營部門技術公司默認遵循的事情。但在聯邦官僚機構內部，這些都非常難以實現。內部設計和技術要求政府招募高價技術人才來執行早已外包給承包商的任務——而招募這種人才需要創建吸引頂尖技術人員的系統和文化。開源和足夠小以至於可以失敗的理念也很難推銷。這兩者都需要對失敗和實驗的舒適感，而聯邦政府並不以此而聞名。

CFPB克服了這種風險厭惡，因為它是一個新機構。“我們幾乎對想做的每件事都被告知‘不行’，”Vinton説。“你工作中非常真實的一部分是將‘不行’聽成‘也許’，並處理真實或感知的擔憂，讓律師站在你這一邊。並繼續鬥爭。”在一個根深蒂固的官僚機構中，比如醫療保險和醫療補助服務中心，這是一項更大的挑戰，因為IT部門充滿了20年的老兵。Vinton指出，CFPB受益於國會在其法案中只提到一次“網站”這個詞。ACA提到它118次——這實際上將網站開發的控制權交給了律師，而不是工程師。“國會對軟件的看法是，這些網站做着驚人的事情，我們也應該這樣做，”Trotter説。“他們沒有意識到，在這些規模的網站上進行了一大堆的發明來處理這些流程。”

但奧巴馬和他周圍的人應該知道這一點。如果他們要拯救他們的項目，以建立一個值得公眾信任的iPod政府，他們必須迫使聯邦政府的其他部門進行改變。iPod並沒有與市場上的其他音樂播放器進行談判——它無情地將它們擊敗。奧巴馬政府也需要在政府中釋放這個過程。這始於採購改革，但直到白宮準備好將無法有效處理IT任務的機構的IT任務收回並創建一個集中式IT團隊，例如英國的Bracken團隊，這一過程才會結束。

“改善我們政府使用的技術並不是為了在我們的網站上擁有最華麗的功能——而是關於我們如何使用美國人民辛苦掙來的税款來讓政府更好地為他們服務，”奧巴馬在2010年1月説。“這對我來説是非常嚴肅的事情。”

如果是這樣的話，那麼 healthcare.gov 應該是他需要採取行動的動力。我們生活在一個機器可以學習的時代。政府能做到嗎？