中國改革計劃的問題 - 彭博社

中國領導層在11月15日中國共產黨第三次全體會議結束後兩天宣佈的60項改革計劃遠遠超出了大多數人的預期。該計劃提出了對經濟廣泛領域的深刻變革，涉及中國在邁向下一個發展階段時面臨的所有關鍵問題和挑戰。

該計劃的總體目標觸及了所有正確的改革要點：“核心問題是處理政府與市場之間的關係”；“在資源配置中，市場必須發揮決定性作用”；中國“必須積極穩妥地推進市場化改革的廣度和深度”，並且“要大力發展混合所有制經濟”（意味着私營部門與國有部門並存），文件正式稱為“關於全面深化改革重大問題的決定”。

樂觀主義者們長期以來一直認為新領導層會滿足他們的高期望，並在全體會議上提出新的願景，顯然得到了驗證。全體會議還表明，新領導人，特別是黨的總書記習近平，已經決定重大改革對中國經濟的持續增長是必要的。（我們已經知道李克強總理的立場。）確實是個好消息。

然而，這並沒有改變一直以來的事實：定義將採取哪些具體政策來實施這些深刻改革，甚至更重要的是，實施這些政策將極其困難。每項改革都會對中國體制中的強大參與者產生成本和不利影響。黨的領導人將2020年設定為實施這一切的目標，顯然是為了表明這將是多麼艱難。當然，沒有保證這些改革不會被推遲甚至放棄，因為前方障礙的規模變得越來越明顯。

改革很快將與那些面臨巨大權力損失的既得利益發生正面衝突。這些利益包括國有企業、地方政府、銀行、與權貴關係密切的人士、安全機構，以及最終的黨本身。

這就是所提議的中心悖論：一方面，中國不能繼續以目前的方式增長，實際上如果不進行這些改革，社會和經濟將面臨破裂的風險。另一方面，通過推進這些改革，黨在多方面削弱了自己的控制：如果越來越多的貸款通過非國有銀行進行，它在控制財政方面的特權角色將被稀釋；如果私營部門開始進入長期由國有企業控制的領域，它在引導經濟發展方面的主導地位也將受到影響；隨着黨放寬户口政策，允許移民更自由地遷移，以及賦予農民對他們所佔土地更多的權力，黨對人民的影響力也在逐漸減弱。（如果大量新移民湧入城市，並在感到國家對他們不公時不再沉默，這一切都可能導致更大的社會動盪。）

這種困境可能解釋了為什麼黨在整個全會文件中似乎想要兩全其美。它希望在改革上採取足夠大膽的行動，以轉變併為其放緩的經濟注入新活力；但在它所建議的部分、僅僅是零星的政策改革中又表現出對真正放棄控制的猶豫。當你開始仔細審視它在每個改革領域所提議的內容時，這一點變得非常明顯，尤其是在國有企業方面最為明顯。

一方面，國有企業將面臨更多競爭。油氣、電力、交通和電信等領域的價格將被自由化，而這些領域一直是國有公司的主導地位。另一方面，私營企業的角色將得到擴展和加強。然而，所提議的措施似乎並沒有直接挑戰它們的特權地位。實際上，文件中花了很多語言解釋北京如何更好地加強國有企業，以便它們能夠更好地維持其主導地位。

一個例子：“我們必須堅定不移地鞏固和發展公有制經濟，堅守公有制的主導地位，發揮國有經濟的引領作用，不斷增強國有經濟的活力、主導性和影響力。”而黨必須“推動國有企業完善現代企業制度。”（“現代企業制度”的概念是在二十年前提出的，目的是加強國有部門，確保其持續相關性。）

紅利政策也可以被視為有些過時——黨領導人承諾到2020年，國有企業將把30%的利潤上交國家，而目前這一比例為15%。但大問題並不是讓國有企業多上交一點錢給中央政府，然後再將其用於社會福利等良好事業。（希望支付更高的紅利也將迫使企業更加註重財務紀律，從而提高其效率。）更大的問題是確保國有企業不會繼續獲得非常優越的融資渠道，並在關鍵市場上保持其主導地位，無論是官方的還是非官方的。

關於將更多私人資本引入銀行系統的計劃，文件也明確表示，這隻會發生在中小型銀行，而不是仍然主導貸款的大型銀行。而“加快利率市場化”的呼籲，希望能迅速擴展到存款利率，這一點並不新鮮。而且，它將繼續面臨與之前相同的障礙：銀行依賴存款利率的上限來維持盈利；在不良貸款增長的情況下，保持這一緩衝變得更加重要。

在獨生子女政策下，雖然許多人希望完全放棄該政策，但所提議的變化相對較小。之前，雙方父母都必須是獨生子女才能獲得生育兩個孩子的許可——現在如果一方父母是獨生子女，那麼這對夫婦可以生育兩個孩子。值得注意的是，放寬（或者更好的是徹底結束該政策，儘管這遠非官員們所提議的）是正確的步驟，將有助於緩解該政策在農村中國人與地方官員之間產生的嚴重摩擦。

另一方面，這對中國克服快速老齡化人口的挑戰幾乎沒有幫助。中國已經達到了一個收入水平，人們對擁有大家庭的興趣已經不大。順便提一下，地方政府不願放棄因對違反計劃生育政策的人徵收罰款而獲得的財政利益。

關於户口，即户籍制度，雖然每個人都知道必須放寬這一制度，以便中國將經濟轉型為更以消費驅動的經濟，但城市方面對此有巨大的抵制，因為這些城市將需要支付新城市居民的住房、教育、健康，越來越多的退休費用。解決這個問題的簡單方法是：只開放那些農村中國人不想去的城市。

這解釋了為什麼户籍改革長期以來一直集中在放寬新居民進入城鎮和中小城市的限制，但對大城市則保持限制。這確保了成本相對較低，因為選擇在城鎮和小城市尋求完全城市身份的移民比例要小得多。令人失望的是，中央委員會再次承諾首先在小城鎮和城市放寬 户口 政策，而對大城市開放的時間尚未確定，但可以推測是在未來許多年。“嚴格控制特別大城市的人口規模，”改革文件中寫道。

這些改革成功的前提是首先調整中央政府與地方之間的財政關係。而中央委員會在這方面沒有更大膽的舉動是一個巨大問題。如果黨領導人不確保地方有更多多樣化的融資來源，對這些改革的抵制將會更強烈。這是因為大多數變化將需要資金：例如，在放寬 户口 政策後，支付農民工子女上城市公立學校的費用，或者擴大養老金和醫療保健，以更全面地覆蓋農村中國人。

北京領導人打算推進的許多改革將削減地方政府的現有收入來源，而地方政府本應為其他改革提供資金。例如，賦予農民更多土地權利的改革就是如此。這項改革對於中國成功轉向更以消費驅動的經濟以及應對日益增長的農村不安是非常必要的。但這將侵蝕地方政府收入的主要來源，即以極低的價格購買農田並將土地轉售給開發商。要求國有企業向中央上繳更多資金也是如此——這將使國有企業在支付地方税收時資金更少。

目前的財政關係體系是由朱鎔基和其他領導人在1994年建立的，當時被譽為重新確立北京對一個經濟上分裂的國家的權力的勝利（他迫使地方將更大比例的税收收入上繳中央）；今天許多人認為這是問題的根源，地方政府被要求承擔大部分社會福利和其他地方發展成本，但缺乏足夠的財力來完全做到這一點。

這導致了巨大的問題，從貧困農民的土地被徵用和地方政府進入房地產導致的房價虛高，到教育領域的腐敗（教師和管理人員最終依賴“紅包”或家長的私下支付來獲得個人收入和運營學校），甚至還有耐藥性疾病（醫生依賴藥品公司的支付來維持生計，因此大量開處方）。

在其對財政關係問題的提及中，中央全會文件表示中國將“建立一個將財政轉移支付與人口流動掛鈎的機制，當農村移民成為城市居民時”——這就是中國官員多年來談論的社會福利基金的“可攜帶性”問題，最近與擴大養老金制度覆蓋範圍的努力有關。問題是，幾乎沒有解釋這個機制可能是什麼樣子，而推動可攜帶性的努力近年來進展有限。而且這並沒有回答資金來自何處的問題。

全體會議文件還廣泛表示，中國將為地方政府引入更穩定的收入來源，但再次沒有明確回答這些收入來源將是什麼。北京在過去部分解決了這個問題，要求像上海這樣的富裕地區將一部分税收收入上交給像寧夏這樣的貧困地區——文件提到這一轉移過程在未來將更加規範化。

計劃擴大目前僅在上海和重慶試點的實驗性房產税——這顯然是個明智之舉，因為它將減少地方對土地銷售收入的依賴，這造成了許多問題，並有助於降温過熱的房地產市場——看起來仍然可能以緩慢的速度推進（對已經擁有或出售房產的每個人來説，這項税收極不受歡迎，這並不奇怪）。根據全體會議文件：中國將“加快房產税立法，並及時推進税制改革”——這已經是幾年來的普遍説法，進展緩慢。

黨領導人確實提到給予地方政府發行債券的可能性——在大多數情況下，他們現在無法做到這一點。沒有這一渠道，許多人轉而尋求不受監管的影子金融。這將是朝着正確方向邁出的重要一步，但他們已經談論了多年。總體而言，使用的語言並不令人鼓舞。全體會議文件表示，官員們打算“保持地方和中央政府財政現有結構的穩定”——這表明對變革的態度並不熱情。

與此同時，文件宣稱了 sweeping 目標，卻沒有提供任何實現這些目標的路線圖。例如，它表示中國將致力於“城鄉義務教育資源的平衡配置”，而現實是，正如我們所寫，城鄉學校之間的差距正在迅速擴大，鄉村學校正在崩潰並被徹底關閉。它還表示，中國打算確保未來不再關注發展所謂的城市重點學校，這些學校受益於更多的資金和更高技能的教師。事實上，普通公立學校與這些精英機構之間的差距只會越來越大。

當然，關於全會推動全面改革的內容，有很多值得慶祝的地方。我們現在知道，至少在政府高層，官員們已經達成了對激進變革必要性的共識。黨已經設定了一個重要的標誌，表示中國現在正處於必須在經濟優先事項上進行巨大轉變的時刻。我們現在知道，領導層對障礙有很好的瞭解，並且大體上知道經濟必須如何變化。儘管許多提議的改革步驟有限，但可以強有力地論證，初期緩慢推進可能是避免失敗的最佳方式。例如，首先允許私人資本進入小型銀行，首先允許移民進入小城鎮；更大的銀行和城市可以稍後再來。

然而，問題依然存在：這羣領導人，和他們的前任不同，是否有意願主持拆解一個給他們帶來如此多利益的系統？他們真的會推動這些激進的改革嗎，即使越來越清楚這將削弱他們自己的權力和特權？他們能否在不觸及政治改革的情況下推動全面的經濟改革，例如允許真正的反對黨和讓人民在治理中有更多發言權？

今天在中國，大多數推動政治改革的嘗試都被迅速鎮壓。習近平在允許中國公民社會更大空間方面，主持了一個大倒退，對活動家和人權律師進行了打壓。同樣值得注意的是：雖然習近平和黨表示，打擊廣泛的政府腐敗是全社會的首要任務，但那些領導基層反腐努力的人，例如要求地方官員披露其資產的人，卻被投入監獄。

從他們的聲明來看，領導層認為經濟改革很重要，因為他們相信這將鞏固黨的地位，並幫助他們維持對權力的控制。這一理由在習近平於11月15日發佈的與改革“決定”同時發佈的長篇説明中得到了明確。他提出經濟改革是確保現行政治制度長久存在的必要工具，並引用鄧小平著名的“南巡”深圳之行，強調當時最高領導人試圖復興近二十年前的改革。

“1992年，在鄧小平同志南方講話中，他説：‘我們不能堅持社會主義，而不進行改革和開放。如果經濟發展不能改善人民的生活，我們將只能走向死衚衕，’”習近平寫道。“回顧過去，我們可以對鄧小平同志進行評價，並達到更深的理解。因此，現在我們可以説，只有社會主義才能拯救中國，只有改革和開放才能發展中國、社會主義和馬克思主義。”習近平和其他領導層可能會面臨一個嚴峻的覺醒。