持久的較量：美國的腐敗與反腐敗-周琪

美國雖是一個只有200多年曆史的年輕國家，腐敗問題同樣由來已久。美國歷史上曾經有一個腐敗非常嚴重的時期，有人稱其為“腐敗高發期”，但是隨着反腐敗機制的逐步建立和完善，腐敗行為得到了有效的防止或懲處，腐敗被抑制在一定的範圍之內。

腐敗可以得到有效治理

從歷史上看，美國最嚴重的腐敗時期大約是從19世紀20年代開始到19世紀80年代，也正是美國從一個農業國向工業國轉變的時期。嚴重的腐敗之所以發生，是幾種原因的綜合：工業中興起的大公司獲得了對國民經濟的很大控制權，它們能利用手中的金錢來收買各級政府中的重要官員，使他們制定有利於自己的政策；在南北戰爭時期，為了維護國家的統一，聯邦政府需要支出大量的經費來同南軍作戰，這使得政府官員有了更大支配資金的權限；美國從一個農業國轉變為工業大國的速度之快，使它幾乎來不及建立起有效的控制腐敗的機制；從1828年傑克遜當選總統起，美國開始在選舉中實行政黨“分肥制”等等。

美國最嚴重的腐敗時期並不是自行消失的，而是通過各種社會改革力量所付出的巨大努力來終結的：19世紀後期至20 世紀20年代，美國國內的文官改革運動把擇優錄取的原則引入了對官員的錄用，從此從原則上來説黨派傾向不再是選任官員的主要標準；進步主義的城市改革運動推動了城市公共管理方面的制度化，使其不再受“老闆”及其同夥的操縱；報紙開始獨立於政黨，並不斷揭露政治家的醜聞，這些醜聞報道喚醒了國民的道德意識，並迫使立法者頒佈新的法律來抑制腐敗。這樣，到第一次世界大戰前夕進步主義運動接近尾聲之時，公共官員濫用權力的行為已不再是一個嚴重的全國性問題。換言之，此時美國已度過了最嚴重的腐敗階段。

第二次世界大戰後，美國開始採取措施建立反腐敗機制，並逐步形成一套行之有效的反腐敗機制。

美國聯邦政府的反腐機制由關於政府道德規章和法律以及執行這些規章和法律的機構所構成的。這些規章和法律主要由三個部分構成：一是以總統令形式頒佈的《政府道德準則》，這是針對聯邦官員和僱員而制定的道德規章，違反規章者可能受到譴責或撤職，二是由國會通過的《政府道德法》，該法具有法律效力，凡違反政府道德法的政府官員或僱員，會受到法律制裁，三是《聯邦競選法》，其目的是防止與競選有關的腐敗行為。

特別值得注意的是，美國反腐敗機制的發展受“利益衝突”這樣一個重要概念的深刻影響。可以説，現代美國的反腐敗機制在很大程度上就是圍繞着這個概念建立起來的。利益衝突概念假定，如果一個人在某項政策方面有利害關係，那麼如果他在這一政策上有決策權，他就可能自覺或不自覺地從自己的利益而不是從公共利益出發來作出決策。美國人把利益衝突看作是最主要的腐敗源泉，因此，為了防治腐敗，一定要首先避免利益衝突。鑑於此，有關政府道德的法律和規章的許多重要條款都是以避免利益衝突為宗旨的，例如，在審查總統提名的主要官員的資格時，一個重要的前提條件就是其所擔任職務的責任與個人財政利益之間不能有衝突。

在美國，執行反腐敗職能的聯邦政府機構可以分為兩大類：第一類負有對公共腐敗行為進行調查和起訴的職能，第二類則不具有這些職能。第一類部門包括聯邦調查局（FBI）、司法部刑事局公共誠實處、美國檢察官、根據《政府道德法》任命的獨立檢察官，以及各部門的檢察長辦公室。他們都在揭發、調查和起訴地方、州和聯邦公共腐敗方面起作用。

第二類，也即非刑事公共誠實管理機構的主要責任是為了避免利益衝突而審查聯邦官員和僱員的財產情況，解釋有關公共腐敗的法律和行政部門的公共誠實準則，確保聯邦官員和僱員理解法律和行政規章。這類部門主要包括司法部法律顧問辦公室、政府道德辦公室、監察長辦公室和白宮法律顧問辦公室等。“水門事件”之後，負責公共誠實的聯邦機構不僅大大增加了，而且擴大了其活動範圍，併成為許多有關公共道德爭論的最後仲裁者。

反腐也是一項長期的任務

雖然比起許多發展中國家來説，在美國，嚴重的政治腐敗案例的發生頻率要小得多，但從大量案例來看，在美國要想根除腐敗也並非易事。實際上，美國反腐敗機制的真正成型不過是近幾十年的事情，而且，到現在這一機制還在不斷針對執行過程中所暴露出來的新問題進行改革。

我們可以以國會與《政府道德法》的博弈來説明。國會作為立法機關一個主要責任是對政府行政部門在財政和行政方面進行監督，其中也包括對政府腐敗的監督。然而，國會通過的《政府道德法》最初只適用於行政部門，國會本身卻可以不受《政府道德法》的約束。直到1990年經過修訂的1989年《政府道德法》生效時，國會才在行政部門的壓力下，同意接受以國會議員提薪為條件，把原先《政府道德法》的適用範圍從行政部門擴大到立法部門和司法部門。

再以美國對競選腐敗的治理為例。對選舉籌款和開支的控制始終是美國反腐敗領域裏的一個重點，也是一個難點。為了抑制與競選有關的腐敗，制約金錢對政治的直接作用，國會於1971年通過了《聯邦選舉法》，以取代1925年通過的《聯邦反腐敗行為法》，為聯邦競選經費的管理建立了一個全面的規範。該法對候選人和政治行動委員會提出了公共競選經費的要求，對其媒體廣告開支訂立了最高限額，並對候選人本人及其家庭投入的競選經費進行了限制。1972年尼克松班子在大選中的違法行為被揭露之後，競選經費改革的步伐加大了。1974年，國會通過了經過修訂的新的《聯邦選舉法》。這項法律第一次建立起了一個全面的國家競選經費管理制度，它對公開競選財政活動的要求得到了真正執行。以後，《聯邦選舉法》又經過多次修訂。同時，一個獨立的機構——聯邦選舉委員會被建立起來，以監督實施這項法律。

然而，在20世紀70年代的競選經費改革中存在着一個明顯的漏洞：《聯邦選舉法》對直接捐給候選人的資金額度進行了限制，但對捐贈給政黨的資金卻未加限制。這類不受法律限制的資金被稱為“軟錢”。經過多年的爭議，2002年國會最終通過了《兩黨競選改革法》，對“軟錢”作出了限制。這是自20世紀70年代競選經費改革以來的又一次重大改革。但無論如何，對競選經費管理的歷次改革遠沒有消除金錢對政治的影響，針對新的漏洞進行的改革還在不斷進行。

由此看來，在美國，儘管政治腐敗問題得到了有效的遏制，但是反腐敗仍然是一個長期的任務，相關制度仍處於持續調整和完善的過程中。

（原文發表於《社會觀察》2013年第1期）