勞教制度是“替”不是“廢”-魯寧

勞教制度的存廢糾結上週五再掀波瀾。當天下午，湖南省永州市勞教委工作人員來到“上訪母親”唐惠家中，向她送達“永州市勞教委行政賠償決定書”。該決定書認定，永州市勞教委雖依法撤銷了對唐惠的勞教決定，但撤銷理由並不是基於此前對其實施勞教涉嫌違法，而是出於人文關懷。故而，唐惠的國家賠償請求不屬於《中國人民共共和國國家賠償法》第三條規定的賠償範圍，不予實行國家賠償。

大約6年前，唐惠11歲的幼女被綁架強迫賣淫，遭到輪姦染上性病，落下終身不育後果。在拖延6年後，法院終審判處兩被告死刑，4人無期徒刑，1人有期徒刑15年。而唐惠本人卻因多次上訪“嚴重擾亂單位和社會秩序”而被送進當地勞教所。去年8月初，此事經媒體曝光引發輿論大譁……8月10日，唐惠獲釋，令社會輿論百感交集。誠如當年鄧玉嬌被網民稱為“烈女”，唐慧則被稱為“史上最悲情的母親”。

唐惠“被勞教”涉及一個非常不幸的家庭，就算唐惠在上訪過程中行為過激，永州市的輕率之舉也已觸犯了全社會對受害者的天然同情，與基本社會倫理形成了不可調和的對立。退一萬步講，假定唐惠在上訪期間的確觸犯法律底線而必須受到法律制裁，其實施過程也必須高度公開透明，不僅要合法而且務必能夠服眾。 由於輕率行事，永州市政府從唐惠案曝光的那一天起，立即陷入空前孤立，迄今難以擺脱。

有此社會背景鋪墊。唐慧於2012年11月5日提交國家賠償申請書，兩項具體要求分別為：第一、要求永州市勞教委賠償侵犯人身自由的賠償金1463.85元；第二、要求永州市勞教委作出書面賠禮道歉，並支付精神撫慰金1000元。

平心而論，面對女兒被摧殘及本人被強制勞教帶來的雙重打擊，唐惠的賠償要求一點不過分。但對於永州市勞教委而言，給予唐惠國家賠償意味着地方政府錯了，輿論勢必繼續不依不饒，繼而涉及對相關人員進行追責。出於“維穩”之考慮，永州市勞教委只能一口咬定當初對唐惠實施勞動教養的決定是“合法”的。

然而，蓋子一旦掀開“怒火”難以壓住，自唐惠案曝光的半年以來，更多類似的“錯誤勞教”案例，無論是舊案還是新案，經諸媒體報道被擺上桌面，以至於要求國家廢止勞教制度的呼聲在中國呈現出空前釋放，迄今已無法平息。

正因為有此背景，今年元月7日召開的全國政法工作會議在確定今年政法工作重點任務時，把“推進勞教制度改革”置於“四大改革”之首。

此消息當天見報，社會輿論大受鼓舞，各路報道乃至“小道消息”旋即把此項改革有意無意解讀為“廢除”，繼而形成新一波更大的輿論壓力。

事實上，“推進勞教制度改革”不等同於廢除勞教制度。而且“推進”的説辭具有很大的彈性，意味着並沒有框定推進的時間表和改革到何種程度的目標承諾。

筆者以為，官方“推進勞教制度改革”的表述並非故意留出回族餘地，分析勞教制度的前世今生，觀察者網諸網友及諸粉絲，當能體察到官方在推進勞教制度改革時的審慎、務實甚至無奈：

簡略梳理勞教制度的前世今生

眼下，輿論幾乎把1957年視為“勞教元年”。其實建立勞教制度依據新中國當時特定的世情社情和國情，首次被提出始於1955年，其邏輯起點是將其作為國家穩固政權的政治（階級）鬥爭工具。1957年8月，經當年的全國人大批准，國務院頒行《關於勞動教養問題的決定》（以下簡稱“決定”）。

“決定”把勞教定義為“是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是一種安置就業辦法”。至於勞教適用對象，則被定義為“為把遊手好閒、違反法紀、不務正業但有勞動能力的人”。而勞教目的則被鎖定為“把勞教對象改造成為自食其力的新人”。

從1957年到1966年，實際勞教對象主要鎖定為社會上的各類“壞分子”。1967年起公檢法被徹底砸爛，包括“壞分子”和“臭老九”在內的“九類人”改為“羣眾專政”，勞教制度一度名存實亡。

重新恢復勞教制度是1979年。當年12月經全國人大批准，國務院就此前的“決定”作出《關於勞動教養的補充規定》（以下簡稱“補充規定”）。

“補充規定”相較於此前“決定”的最大改變是，限定了勞教期限為一至三年，必要時可再延長一年。也即勞教的最高期限為四年。而在此前，中國最長的勞教者被勞教時間是20年。

1980年勞教制度再作微調。當年2月，國務院發佈《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》。

1982年鄧小平決定實施建國後的首次“嚴打”。經國務院授權，公安部發布《勞動教養試行辦法》，並將其作為配合“嚴打”的配套措施之一。

至此後到如今，以全國性行政法規或部委通知出面的針對勞教制度的調整是否還發生過，由於檢索不到公開報道，人們不得而知。假如沒有再作微調的確是事實，這就意味着重新恢復後的勞教制度已整整30年未作大的調整或補充。而這30年間，中國社會經歷了全球範圍內史無前例的巨大轉型，黨情、國情、世情、社情、民情的變化可謂天翻地覆。勞教制度以不變應萬變，若不成為眾矢之的那才叫怪事！

 勞教制度在不同時期的不同異化

按官方發佈的名詞解釋，勞教制度被定義為：“國家勞動教養機關依照勞動教養法規的規定，對違反治安管理、屢教不改、或者有輕微違法的犯罪行為，不夠或者不需要給予刑事處罰，而又符合勞動教養條件，採取限制自由進行強制性教育改造的最高最重的治安行政處罰措施。”

然而從勞教制度甫一降生的1957年起，在不同歷史階段都出現了不同的異化，被勞教對象的範圍則在一輪輪“異化”中不斷擴容。

在此，容筆者從一段不堪回首的歷史講起。1957年，筆者後來的老丈人被錯劃為右派，開除黨籍、清除出幹部隊伍，1958年夏天起被施以勞教教養開挖水庫。因勞教期間被認定表現不錯，且在政治上有悔過意願，1963年解除勞教被作為工人安置，直到1979年借十一屆三中全會東風摘除右派帽子重新恢復黨籍和行政級別。筆者老丈人在世時回憶，當地與他一樣被勞教開挖水庫的右派多達百餘人，等解除勞教回來時已不足90人……

反右鬥爭後至文革砸爛公檢法止，歷次政治運動皆有一批“被運動”者以勞動教養的形式接受懲罰。

1979年至1990年代初，被勞教者大體與政府對勞教適用對象的定義相吻合。但期間也有部分屢“遣”屢“返”的流浪乞討人員接受勞教懲處。

自鄧小平南巡講話後，中國社會轉型明顯加速，各類社會醜惡現象陳渣泛起，賣淫嫖娼、賭博、吸毒等對象相繼納入勞教教養適用對象之內。如果僅限於此，社會尚能予以理解或包容。問題是隨着轉型帶來的不可避免的階段性利益分化和矛盾衝突激化，維穩被地方政府視為“第一要務”，導致從一開始就缺乏剛性內部制衡和外部監督的勞教手段，漸漸被某些地方政府錯誤地用來作為“維穩工具”使用。於是，各地不同程度地上演了與法制政府背道而馳的“徵地勞教”、“拆遷勞教”、“上訪勞教”、“反腐勞教”、“異見勞教”等惡性事件。本文開頭引述的唐惠事件就是被媒體揭露的一個極端案例。

勞教制度法律依據先天不足

據公開資料，我國目前共有300餘個勞動教養管理所，收容26萬名各類勞教人員，其中除犯有盜竊、詐騙、賭博、聚眾鬥毆、尋釁滋事等擾亂社會治安秩序行為的人之外，主要是有重複賣淫、嫖娼和重複吸毒等違法行為的人。

不可否認的是，勞動教養作為治安處罰和刑事處罰之間的一種懲處手段，對現階段的中國維護社會穩定有積極意義。如果因為勞教制度不同程度存在被錯用、濫用而全盤否定勞教制度曾經起到過的歷史功效，同樣不是實事求是討論問題應該秉持的態度。

但勞教制度的確存在着繼續被錯用、濫用的現實風險，產生撕裂社會法制共識的嚴重後果。勞教制度被錯用、濫用，關鍵的原因是公安的決定權太大。1982年公安部頒行“試行辦法”後，各級各地雖組建了由多個部門派員參與的限制公安權限的勞動教養委員會，名義上，誰該被勞教要由勞教委進行定奪，但第一、勞教委並非常設機構；第二、其最終決斷權依然主要取決於公安的意見，同級檢察院和法院無實施監督和審核職能。

然而，必須客觀看到的是，高層對勞教制度的濫用風險並非毫無察覺或完全無動於衷。於是，自1990年10月《行政訴訟法》施行，政府即引入了勞教複議措施：即允許被決定勞教者對決定不服的，可以提出行政申訴，申訴失敗還可提請行政複議。也可依據《行政訴訟法》聘請律師，向同級法院提起行政訴訟。但鑑於現實國情及隸屬於各級政法委的勞教委流於形式及考慮到維穩之急需，相應的行政申訴、行政複議和行政訴訟，多半情形下只是擺設。

而置於時勢之鉅變的更大社會視野，勞教制度與現行一系列上位法相沖突，面臨一系列的“違法”嫌疑：

《憲法》第三十七條：“任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。”拿此“大法條”一對照，未經司法程序，未經審判僅由勞教委審核的勞教決定，顯然有悖依法治國的大方向。

勞教制度與《立法法》和《行政處罰法》等上位法相沖突。 《立法法》第八條規定：“對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能通過制定法律。” 《行政處罰法》第九條規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”第十條規定:“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。” 而勞教制度的法律依據只屬於法規級別，卻賦予勞教委限制和剝奪勞教對象的人身自由權力。此外《行政處罰法》所涉處罰種類中不包括勞動教養，最嚴厲的行政處罰是行政拘留，拘留期限不得超過15天。

還有，勞教制度與我國已簽署的國際人權公約無法接軌。 1998年10月，中國政府簽署了聯合國《公民權利與政治權利國際公約》。該“公約”第九條第一款規定:“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”雖説該“公約”雖迄今未經全國人大批准在中國履行，但承諾建設法治國家畢竟已20餘年……

國家在輿論重壓下的被動應對

對勞教制度構成大範圍的社會爭議始於2003年發生在廣東的“孫志剛”事件。當年，孫志剛因收容審查致死引發社會輿論大譁，迫使政府取消了收容遣送制度。受此決定鼓舞，廢止勞教制度旋即形成首波強烈的輿論訴求。

2004年春的全國兩會，首次收到全國人大代表上呈的“關於制定勞動教養法”的議案共14件。

2005年2月，全國人大常委會對外公佈本年度立法計劃，要求在當年4月舉行的第十五次人大常委會季度例會上審議“違法行為矯治法（草案）”。

這條消息很重要，它至少披露了三大訊信：其一、最高立法機關有意用“違法行為矯治法”而非“勞動教養法”取代飽受輿論詬病的勞教制度；其二、在事先未作大肆宣揚的情形下，最高立法機關對改革勞教制度並非毫無動作；其三、閉門起草“違法行為矯治法（草案）的時間比人們預料的要早。

截止2007年全國兩會，累計有420名全國人大代表提交議案，要求改革勞教制度。

2010年4月，全國人大常委會第14次委員長會議再次提請審議“違法行為教育矯治法”。

然而，到了2011年全國兩會前，新華社的電訊通稿卻稱：“全國人大法工委正在進行“違法行為矯治法”的草案起草研究，有關部門準備進行勞動教養改革試點。”

拿此與2005年和2010年的相關消息作對照，一個困惑擺在了人們面前，前面已對“草案”進行審議，後面又強調正在進行草案起草研究？姑且對兩種説法誰更靠譜擱到一邊另議，但前後矛盾的説辭至少證明，“違法行為矯治法”的立法進程並不順利，不同意見的爭議相當激烈。

然而，面對越來越大的輿論壓力，有關方面“啓動試點”的承諾倒沒有食言。2012年8月，甘肅、山東、江蘇、河南四省各選取一座城市，同步推開勞教制度改革試點。試點工作由臨時組建的“違法行為矯治委員會”負責……

勞教制度是“替”不是“廢”

援引媒體有鼻子有眼的報道，中國政法大學法學院院長馬懷德是“違法行為矯治法”的起草參與人之一。就勞教與“矯法”的主要區別，馬懷德在接受媒體採訪時談了兩條主要看法：一是勞教的稱謂要改，以後可能就叫違法行為矯治；二是決定對某人實施違法矯治的主體會發生明顯變化。筆者認同馬懷德的看法。

其一、勞教很難再如2003年終結收容遣送制度那樣簡單一廢了之。一方面，有關方面肯定要汲取當年急匆匆終結收容遣送制度帶來的社會管理真空及迄今仍長期存在的一系列後遺症；另一方面，半個世紀以來，勞教所承擔的功能必須要有替代制度接盤。

打擊社會違法犯罪行為在中國有三個層面的法制措施共同構成。最底層由治安處罰（2006年3月起同樣施行半個世紀的《治安處罰條例》上升為《治安管理處罰法》）承擔；中間層則由勞教處罰（日後可能改為“違法行為矯治”處罰）承擔；最高層則是現行的《刑法》。識者所知，中間層的空間非常大，隨着社會轉型加速，這一層次的處罰案例還將經歷一個持續的上升週期。既然社會有這種客觀需求存在。準備好“替代方案”是勞教制度改革取得實質進展的前置條件。

其二、“替代方案”的最大改變抑或叫社會法制價值，並非侷限於處罰名稱之變，而是力求有效限制公安的權限。現如今，名義上勞教決定權歸各級勞教委行施，但實際操作層面則主要呈現為公安“一股獨大”，權力很容易被濫用，亦缺乏內部與外部的雙重監督與制衡。有鑑於此，在新的譬如“矯治委”的框架下，最終作出某是是否應該接受“違法矯治”的裁判權，很可能移交給同級法院實施。簡言之，新的“違法矯治”行為的決斷，將由以往的行政流程改為司法流程。譬如先由公安機關提出申請，走完多道程序後由同級法院裁決是否對某人施行“違法矯治”及時間長短。日後若果真如此，此乃與中國現實國情相吻合的法制（治）進步。

考慮到繼續審議抑或加緊“草擬”的“違法行為矯治法”的立法進程很難在短期內完成，對勞教制度何時真正被“違法矯治”替代，人們仍要有足夠耐心。説到替代，在實務層面，甘肅等四省四座城市的矯治試點也不可能在短期內形成相對成熟可供面上推廣的模式。

勞教存廢討論理當達致的社會思考和啓迪

第一、持續十年的大規範勞教存廢討論和爭執，是中國這十年間深度普法的一個頗具價值的載體。通過這場包括日後仍將延續的討論和爭執，法制和法治的意識和行為自覺，在更深更廣層面植入了國人心田。國家雖正在實施第六個全民“五年普法”，可應當説，圍繞勞教存廢的討論和爭執於全民普法，實際較果遠遠勝於後者。

第二、社會因國家轉型而急劇變化，導致“違法行為”的門類和種類跟着動態變化。眼下及今後一個階段譬如以20年劃界，更多新的“違法行為”仍將大量呈現。因此，即便在數年內“違法行為矯治”發能夠頒行，其調節社會衝突的實際能力也不可能作過高估計。幾乎可以提前作出判斷的是，圍繞“矯治”的法與非法的衝突仍將不可遏制地大量呈現，令社會生成新的糾結。

第三、眼下“違法行為矯治法”之所很難在短期內頒行，一個不容迴避的關乎全社會的“大困惑”是，日後的“違法矯治”如何面對諸如“徵地”、“拆遷”、“上訪”、“反腐”、“異見”等引發的社會衝突中的極端案例？

站在法學家和社會學家的立場上，他們儘可以單純從法理出發不及其餘，可站維護正常社會秩序的角度，政府卻沒有任何退路。

這就意味着，改革勞教制度，決非頒行一部“違法行為矯治法”那般單純，它無可迴避的涉及徵地制度、拆遷制度、上訪制度、反腐制度、異見表達尺度等一系列經濟領域、社會領域、政治領域和文化領域的同步改革及相應的制度變更。否則，調節由“徵地”、“拆遷”、“上訪”、“反腐”、“異見表達”等引發的社會衝突，單憑一部“違法行為矯治法”又何以承載？而這些與國家轉型相伴的棘手問題對全社會而言卻無從躲避。

第四、化解圍繞勞教制度存廢乃至更多權力與利益衝突，切忌意氣用事，光作情緒化宣泄甚至作為攻擊和否定中國道路、中國理論、中國製度的案例尤不足取。它非但於事無補，反倒令國家和政府在解決具體問題是過分謹慎，更顯縮手縮腳。

第五、推進改革務必取分輕重緩急，顧及條件與可能。中國諸多不足、諸多弊端要想在一夜之間統統革除，那叫改革的妄想症！