改革只靠做減法，減不出好政府-王韜

人力資源規模很小的“大政府”和人力資源規模很大的“小政府”

誰都知道，一個大而無當的系統是臃腫的、效率低下的，其必然會面臨困境。而一個小而精鋭的團隊，卻可以無往不利。這套理論也是現在改革主流思想的隱含前提之一。

但規模大小和效率高低是兩個概念。“大政府”、“小政府”和政府規模，其實也是兩個不同的概念。

在計劃經濟體制時期，那時的政府可謂是最典型的“大政府”了。上管天、下管地，中間還管老百姓吃喝拉撒睡，可以説簡直沒有什麼是不管的。

但這個“大政府”，人力規模實在是小的出人意料：

從1949到1978年，各級政府的國家公務人員，從最大的國務院總理到最小的鄉辦事員，所有人加起來實際上從來沒超過100萬。在那個“全國一盤棋”、一切由中央計劃經濟的時代，我們的中央人民政府（國務院），竟然始終只有幾萬人規模，大部分時間裏規模僅有3萬人上下。而將中央、省、地、市、縣、鄉全加起來的總規模，每年平均也僅有76萬人。

想要用區區3萬人就管好960萬平方公里的事情，怎麼可能顧得過來呢？所以即便當時有周恩來總理這樣每天鞠躬盡瘁工作的偉大人物，卻依然忙不勝忙，根本管不過來。從當時的大方向上看，中國正朝着正確的方向快速前進，趕上了工業時代的末班車。但管了太多管不過來的事情，超出了能力和人力的極限，結果必然是簡單粗暴的，因而具體到一個個的細節，人民生活並不舒適。

美國：龐大規模的服務型政府

美國政府可算是中國多數經濟學家眼裏的“小政府”模範了，但她的規模卻百倍於中國的“大政府”。

如果仔細審視美國各級政府的總規模，其規模之大，出乎普通中國人之想象力：

美國聯邦政府的規模，自“羅斯福新政”時期開始即飛速膨脹。進入第二次世界大戰，規模開始達到300萬之巨。二戰結束後，規模大幅縮小，但仍有200餘萬公務員。此後人數緩慢上升，至上世紀六十年代又重新突破300萬大關。2008年，美國聯邦政府公務員總數約340萬人。（注意，這並不包括美國的州政府、地方政府、特別區和學區政府的僱員。）

除了聯邦政府有300餘萬公務員，各州州政府還有600餘萬公務員，此外還有地方政府（包括縣/郡、市、鎮各種地方層級，共有3034個縣政府，19429個市政府，16504個鎮政府）1400餘萬公務員。以上聯邦、州、地方三級合計，在2008年最高峯時，多達2250萬之巨。

此外，美國還有學區政府13522個，特別區政府35356個。學區政府專門提供教育功能，而特別區政府則功能各異，具有政企合一的屬性，提供的服務類似於中國的事業單位，如圖書館、醫院、港口港務、交通和地鐵、垃圾處理、供水和污水處理、公園和公益建設等等。這些學區和特別區政府，又有1300萬以上的政府僱員（已剔除與地方公務員人數重疊部分，若不剔除，數字約為1700萬人）。

全加在一起，美國有超過3550萬“吃皇糧”財政飯的人，實際上佔到了全美所有在職工作者總人數的近四分之一，超過了美國人口的十分之一。這也不奇怪，服務型政府要主動為企業和人民提供各種服務，人怎麼可能會少的了呢？至於是不是又多過頭了，那又是另一個問題了。（以上數據來源於美國勞工統計局和美國人口普查局。）

只做減法減不出服務型政府

上世紀末鑑於實際情況，中國進行了一次痛苦但必要的“截肢止血”手術。雖然有很多問題，但總體上達到了改革目標。可是，有些人似乎掄砍刀動鋸子上了癮，以後改革碰到任何問題，不管三七二十一，只顧高呼“砍了！砍了！”不但沒人討論過其他治療措施，甚至話題直接跳過了“要不要砍”、“什麼時候砍更妥當”等等一系列問題，轉入到“砍三刀還是砍五刀”“鋸兩段好、還是大卸八塊好”這樣的話題了。

土地財政出了一些問題，立刻有無數專家跳出來鼓吹消滅掉土地財政；政府投資出了一些問題，立刻有無數專家跳出來鼓吹停止政府公共投資；鐵道部出了一些問題，立刻有無數專家跳出來鼓吹拆掉鐵道部；某某國企出了一些問題，立刻有無數專家跳出來鼓吹拆掉這個國企。而提出掄砍刀以外的辦法卻寥寥無幾。導致民間不斷有聲音質疑他們只是專為吞噬腐肉的禿鷲們代言，這種情緒反彈實屬必然。

最理想狀態理論模型所描繪的情況是有相應假定前提條件的，現實世界可不會自動按你想要的假定前提走。真按某些曾經很熱門的經濟學學派的主張走，把這也砍掉那也退出，就真能得到一個完美如理想模型的結果，還是回到十幾二十年前“吃飯財政”的那種無力也無能的狀態中去？恐怕更有可能是後者吧。

更何況，為改而改的“理想型小政府”就有價值了嗎？林毅夫教授曾指出，他在世界銀行任副行長時，經常聽到非洲和東歐的許多國家抱怨，其投資和企業經營環境已按“華盛頓共識”的要求改善了十幾二十年，但就是沒有新的產業和就業機會出現。

改革不可狹隘的侷限於思維定勢和教科書範式，一提改革就自動等同於裁減這個裁減那個，有失改革的本意。改革的目的是為了國家的繁榮昌盛和人民的共同富裕，而不是為了認證某個外國經濟學學派的學派理論搞實驗小白鼠。對學者來説自己學派的“道”，是可用“朝聞道夕可死矣”來推崇，但這一學派的“道”，一定是對國家和人民最有利、最合適、最切合當前的嗎？不一定吧。

無限全能的“大政府”絕非現代科技和管理科學所能支持，但這並不意味着，政府改革就應該走向為小而小、越小越好的另一極端。在無窮大和無窮小之間，還有適宜各國自身特色的無數種不同大小的均衡方案存在。改革目的應當是：建立在職能科學基礎上的“有限度且有效能”的強政府。

建設服務型政府，若沒有足夠的人力資源和職能範圍，要如何去提供服務呢？管它什麼主義什麼理想，都沒法讓10箇中國公務員的服務提供能力，能與500個美國公務員比肩吧。

不管每個公務員的能力素質能提升多少，沒有每一個環節上處理人員的成倍增長，都不可能這樣大的提升服務能力，這些年來建立起來的各種政府一條龍服務，根本就轉動不起來。

一味的減、減、減，一定不可能建立服務型政府。事實上，中國若真想要建立高度的服務型政府，向發達國家的政府服務能力水平看齊，那麼一定會在有減有增、優化結構的基礎上，進一步擴大人力資源規模。

我國急需建立更科學合理的人員編制管理體系

人力資源是政府的重要部分，只有建立適應當前改革進程的行政機構的人力資源管理體系，才能為建設服務型政府提供支持保障。

我國目前經濟體制和市場機制的改革都已取得長足進步，政府行政機構的改革也已初見成效。但是，行政機構人力資源的管理體系依然落後，甚至可稱之為中國改革最落後的一部分。

外國公共行政機構的人員管理，多年前就已經開始引入組織管理和人力資源管理學。而我國依然是計劃經濟體制時代遺留下來的、以舊有歷史基數為基礎、將“人員編制指標”按一定比例分配各省的死板僵化制度。

不僅如此，我國人員編制管理的機構“編辦”，最主要的日常工作是：迫使各城市嚴格遵守編制總量控制，稽查人員超編現象。而對於更重要的事情：調查研究、科學分析各機構各單位的合理必要的人力資源規模，卻是一片空白。

中央的國家編辦目前僅能對總量（如A省X人編制明年允許增加2%，B省Y人編制明年允許增加1.5%）進行管理。對省一級的具體內在情況尚有了解，對更下級的各地市、各區縣的情況，由於組織上屬於省管而非部管幹部，中央很難知道它們的現有編制總數與合理規模之間的差距是多少，對是多了多少、還是少了多少，均不能有效掌握。若有學者要研究“編制”問題，“編辦”連研究材料都無力提供，需得研究者自己去各省各市的組織部門和財政部門翻檔案。

以深圳市為例，從1995年到2009年，總人口從不到500百萬增加到1600餘萬，GDP從不到800億，增加到8200億，所有的政府機構工作量都增加了三倍到十倍以上。但深圳市的行政編制規模，連續14年未有較大調整，行政編制與實際需求相比長期存在很大缺口。2009年深圳市行政部門數量一口氣減少了三分之一，但減完後發現，原有編制總數經過內部調劑後，仍然遠遠不足。減少部門而產生的空餘編制數，連滿足各機構一線力量的急迫需求尚有很大不足，特別是人口數倍增長以後帶來的環保、勞動、交通、治安等方面大量基層巡查人員缺口。

而另一方面，中西部那些實際人口大量流出的地方，因為服務對象的減少，政府管理任務和工作量也在減少，編制已經處於實際過剩狀態，但仍然會以計劃經濟的慣性，以舊有基數按比例持續增撥編制。這些年來隨着網絡發達而爆出的那些縣領導能讓自己親屬進政府“佔編制、吃空餉”的腐敗事例，本質上都是因為國家給予的編制總數已經大於當地所需的必要規模而造成的。

為建設服務型政府而必須的政府行政機構人力資源管理改革，應當是在以科學調研的基礎上，採取“主動編制”。

也就是説，建立一個專業高效的調研和分析機構，根據實際調研摸底掌握的信息，直接估算出各具體部門與工作量對應的科學合理的編制規模，而不以各部門的舊有歷史基數為依據。在估算時通盤考慮人口的流動方向、經濟的增長幅度以及各地在建設服務型政府上的改革進度。

然後以此獨立估算的結果為主要參考，對全國各政府機構人力資源的分配狀況進行合理調配。從保證能夠“該增者增、該減者減”。而不是目前這樣的“該增者僅略增、該減者也略增”，或是一味要求“做減法”的“該減者減、該增者也減”。