農村流傳土地將大幅增值消息致確權矛盾多發
聽説土地要漲價，很多人都急了
農村土地能夠流轉是創新農業經營體制的基礎，農村土地承包經營權確權又是土地順利流轉的基礎。日前下發的中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農户承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，儘快完成確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助。”
不過，經過多輪土地承包經營權的變化更迭，目前不少承包經營權屬混亂。我國已在一些地方進行農村土地承包經營權確權試點，但《經濟參考報》記者在粵、皖、贛、蘇、黑、魯等地調研發現，由於新舊矛盾疊加積累，產生不少糾紛。
土地利益越來越大 農民“寸土必爭”
因種田比較效益低，江西餘干縣鷺鷥港鄉沙湖村村民章湖光於1998年下半年將田地荒蕪並拖欠税費，2003年其田地被收回重新發包。2004年換髮農村土地承包經營權證時，章湖光沒要田也未發證。2006年開始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問題懸而未決。事情沉澱了數年後，章湖光聽説又要確權了，“我的田地也總可以要回來吧。”
對此，餘干縣農業局農經站負責人佔羅鷹擔憂：“陸續開展的新一輪農村集體土地確權登記工作試點是為農民做好事。但農村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開，農民對於土地將更加看重，原來一些隱性矛盾也將在確權中凸顯。確權工作難度將大大增加。”
近年來，隨着國家一系列強農惠農政策的實施和農村土地經營效益的提高，農村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農業部會同相關部門組織開展農村土地承包經營權登記試點工作，2011年選擇50個縣部分鄉鎮、村開展試點；2013年起全國將準備再選擇100個縣進行試點。而根據安排，全國將用5年時間完成全部農村土地承包經營權確權工作。
但在基層調研中，不少鄉鎮幹部告訴記者，農村土地承包經營權確權試點如同進入雷區，稍有不慎就會引發大量原來積累下的隱性糾紛。不少幹部用“膽戰心驚”來形容當前農村土地承包權確權的困境。
土地利益越來越大，農民寸土必爭，對確權工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉徐家村朱細金等農民告訴《經濟參考報》記者的：“拿到田就是錢。國家補貼加上700多塊錢一畝的田租。我有三五畝農田，即使自己不種每年也能有數千元。”廣東省雲安縣南盛鎮大窩村村支書鄧健芳介紹，因自然變遷、徵用等原因，農村土地比二輪承包時有所減少，甚至很多人沒有農田。
記者在調研中瞭解到，部分村民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的農田糾紛能夠得到解決；部分村民實際種植土地面積大於登記面積，希望藉助新一輪確權登記增加惠農補貼；也有人擔心自己因户籍遷走而在確權頒證中失去土地。
江西省農業廳農經處處長羅青平説，原來不少土地承包糾紛甚至羣體性事件，給農村經濟發展和社會穩定帶來不利影響。以後農村土地的增值效益還會更大，農民更是寸土必爭，所以國家開展新一輪的農村土地確權登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發。
由於顧及社會穩定，各地在最新一次農村土地承包經營權確權登記試點中異常謹慎，甚至不積極。江蘇省農村經濟經營管理站站長楊天水介紹，農村基層鄉村幹部對開展農村土地承包經營權登記試點工作總體積極性不高，甚至有些地方不願意開展試點工作。試點縣也只是選擇了少數鄉鎮的少數村開展試點工作。廣東省雲安縣2011年7月開始在南盛鎮大窩和橫崗兩個村開展農村土地承包經營權登記試點。但直到2012年2月29日才成立試點工作小組，試點至今還未推進。
權屬關係混亂 土地確權難度大
《經濟參考報》記者調查發現，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當前集體土地承包經營權確權工作難開展的主要誘因。
首先是二輪承包發證過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農業部門負責人介紹，1998年國家進行確權登記和發放承包經營證。2003年土地承包法出台，糧食價格飆升，農田糾紛開始出現。2004年，國務院下發《關於妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發承包經營權證和確權登記表。
但農村二輪土地承包中，少數鄉村幹部對承包政策操作不規範，落實不到位，致使部分《農村土地承包經營權證》沒有及時分發到户，出現“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等多種現象，土地權屬關係十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現，1998年二輪承包時發的承包經營權證與2004年再次發的證上農田面積和承包對象等不一致，一些地區出現更多糾紛。
其次是農村土地調整帶來不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進行大調整，但是有的地方農民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調整，導致實際土地承包經營狀況全部發生變動，與1998年確權和發證的情況完全不相吻合。根據農業部門調查，江西南昌縣2400多個村民小組中有300多小組做過類似的調整，帶來了不少土地糾紛。
同時，農村土地多輪流轉、公益設施建設用地佔用農田、農轉非以及婚喪嫁娶土地沒調整、農户間互換田塊等土地糾紛問題在農村非常突出，土地承包經營權清晰界定難度大。廣東省雲安縣農業局副局長簡偉熊表示，作為全國試點的南盛鎮土地流轉率達到73%，有的甚至流轉多次，時長達二三十年不等；尤其是一些農田建了建築物，屬於違法用地，建築物沒有任何法律證書，僅僅處於民間承認狀態，如果確權登記使之有所變化，協調利益方有一定難度。
三是不少政策性問題需要進一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認為，一些農村人員户口遷出去了，按政策是自願退田，可沒人願退。一些地方幹部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權頒證是否要籤合同，簽訂合同的時間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。
同時，確權過程中發現多出不少原來被隱瞞的土地以及農民新開荒土地，也需要相應政策來處置。安徽省六安市金安區馬頭鎮副鎮長王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮被確定為農村土地承包經營權登記試點工作鎮。目前實測農田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農委負責人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區被批覆為農村土地承包經營權確權試點，其中也發現多出不少土地。但由於土地二輪承包期內不宜調整，因此量出來的地也不好處理，只好等待統一處理。
基層幹部反映，這些多出來的土地如何確權登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權屬對象，還要國家對新增土地確認後給予優惠補貼。
專家建議區別對待 劃定爭議區
針對各地已經或即將開展集體土地承包經營權確權工作中暴露出的問題，專家和基層幹部羣眾認為，為確保5年內完成集體土地承包經營權確權，為避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，解決確權中可能產生的矛盾糾紛。
首先完善矛盾調處機制，加強基層農經機構和隊伍建設，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。江西省農業廳農經處統計，截至2012年11月底，江西已有90個縣(市、區)設立了農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，比去年底增加了60個市、縣(區)。
但負責農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會日常工作的各級經管站卻面臨着機構弱化和人員短缺的問題。江西省餘干縣農經站負責人佔羅鷹説，餘干是農業大縣，有27個鄉鎮場，但全縣經管系統僅有24人，平均一個鄉鎮還不到1人，大部分人還不從事經管本職工作。樊小平説，目前縣級農經站對鄉鎮農經人員也不好管理，“做的好不能獎勵，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個人關係來維持。”
其次完善政策，加強培訓。一些基層幹部認為，二輪承包30年期間結束後再進行確權試點可能更穩妥。如果必須推進，則要有經費保障和針對性專業培訓。對基層幹部的培訓內容除了農村土地承包經營權登記試點工作的相關法律、法規、政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業務操作規程也應加強，減少廣大幹部對登記試點工作的畏難情緒。
三是制定操作性強的試點操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。農村土地承包經營權試點登記性質上屬於承包經營權的初始登記，但帶有不動產總登記的特點，帶有半強制性。由於土地承包經營權登記沒被納入《土地登記辦法》，應積極探索科學可行的登記模式和地籍調查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，並登記造冊、記錄在案，待爭議化解後再進行確認、公示和登記。
另外，要落實普法宣傳動員工作，加強民主監督，防微杜漸。要加快加強對法律法規、政策中關於農村土地承包經營權及其登記試點的正確宣傳；整個試點登記工作的全過程要儘量透明公開，動員各方力量加強民主監督；要加大力度依法、及時、嚴格查處藉機違法重新調整原承包關係或重新組織發包農村土地，藉機貪污腐敗、違法亂紀，以及藉機侵害發包人、其他權利人權利的行為。
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