布坎南的政治經濟學-李煒光
布坎南是1986年諾貝爾經濟學獎的得主，被公認為“公共選擇”（public choice）理論的創始人，20世紀世界最重要的經濟學家之一。這個學派以善於運用經濟學的方法研究政治問題而著名，反映出經濟學對外擴張的趨勢，也意味着經濟學的方法除了研究經濟問題，還可以用來觀察分析政治等更多的“非經濟”領域事物。
“公共選擇”理論創始人布坎南1月9日逝世，享年93歲
“官僚不是天使”
布坎南出生於美國南方的農業區田納西州，大學畢業後應徵入伍，二戰中在“尼米茲”號航母上服役，擔任通訊官。其工作效率曾得到長官的好評，説他“速度超快，很少失誤”。戰爭結束後，他得到了美國政府提供的獎學金，進入芝加哥大學攻讀博士，畢業後，他長期在弗吉尼亞理工學院擔任教職，後又轉到喬治梅森大學。他顯赫的學術聲望給這所1972年才建校的年輕大學增添了不少光彩。
布坎南的研究與主流經濟學家有很大的不同，他很少使用數學模型，但研究視野十分廣闊。他更注重研究“真問題”而不是事先分出問題的學科歸屬。他做學問十分刻苦，每天早上4點即起牀，洗漱之後立即坐在電腦前開始工作。當太陽昇起，別人睡眼惺忪地走出家門去上班的時候，他已經完成了半天的工作量。這個自我加壓的工作日程，在他獲得諾獎之後也沒有改變。當他1999年過80歲生日的時候，已經發表了300多篇論文，20卷冊的個人文集。
1986年，布坎南獲得諾貝爾經濟學獎，諾貝爾獎委員會給出的獲獎原因是，“因為布坎南對契約和憲政的研究發展為經濟和政治決策理論提供了基礎”。公共選擇理論被認為布坎南在經濟學思想史上最突出的貢獻。
公共選擇理論的含義是：對財政分配的公共產品和市場配置的私人產品，個人必須以某種方式對其供給規模進行“選定”，而分析特定的財政制度對集體選擇中個人行為的影響，是財政科學的任務。目前的經濟學教科書裏，多半設有專章介紹公共選擇理論的成果。
布坎南的著述很多，但被諾貝爾獎委員會所特別列舉的只有《民主財政論》。該書於1967年首次出版。事實上，當年站在獲獎台上發表《經濟政策的立憲性》演講的布坎南，已經不滿足於自己在公共選擇理論方面取得的成就，這篇演講似乎也在有意淡化公共選擇的色彩。他已經把自己的注意力集中到了下一個研究課題上——與主流經濟學完全不同的憲政經濟學（Constitutional Economics）上。當布坎南走出頒獎儀式的會場，一羣記者圍上前，要求他用一句話概括一下他此刻的感受時，布坎南説了一句耐人尋味的話：“官僚不是天使”。
對新古典主義和凱恩斯學派的批判
面對市場失靈問題，主流經濟學家（如福利經濟學和凱恩斯經濟學等）大都要求政府對市場和社會的積極介入，以此來彌補市場的不足。他們在分析政府行為的時候，政府是被假定為一個以增加公共利益和社會福利為行動目標的組織而出現的，馬斯格雷夫等財政學家就是在凱恩斯主義的影響下把財政的職能歸納為“配置、分配和調節”的。
這樣做，雖然增強了政府財政對市場和社會的影響力，也在相當程度上背離了古典經濟學家的初衷，因為蘇格蘭哲學家和經濟學家亞當·斯密本不是這樣思考問題的。如《國富論》中所指出的，人類的逐利行為與動物的行為有着根本的區別：“我們從未見過甲、乙兩犬公平、審慎地交換骨頭。”政府難道就比市場中的個人更有判斷力嗎？官員就不會以個人利益最大化為行為目標嗎？事實證明，這種假設的理由並不充分。
新古典主義和凱恩斯學派的這個弱點馬上被布坎南抓住了，他不乏尖刻地指出：“許多經濟學家在人的行為的所有方面，都把他構造成一個財富的極大化者，他們沒有看到的是，除非被約束在共同利益的界限內，否則在規範含義上，人不可能是‘自由’的。不受任何約束的人是一頭野獸，這是一個必須為我們所有人承認的簡單而基本的事實。”
在布坎南看來，由普通人組成的政府所掌控的不受制約的税收和財政支出，就是這樣一頭“野獸”。首先，税收的超額負擔會給納税人造成效率損失。因為税收是價格的組成部分，在價格一定的條件下，税額的大小會影響到企業可支配利潤的多少，而企業經營追求的是税後利潤的最大化，税負過重會使企業的投資回報率太低，投資和經營的積極性遭受打擊。此外，強制性的税收還會給個人和社會造成其他損失。
除了通過税收籌集財政資金，政府還可以通過政府借貸或向公眾出售債券來籌集資金，但需承諾對債券持有人還本付息，這就需要政府有未來的收入來源，無外乎未來的税收或重新借貸，歸根結底，全部要由納税人來承擔。因此，政府借貸和政府債務很可能成為一種納税人延期支付的超額負擔，轉移給未來的納税人。
人們能清楚地認識到政府債務與未來税收之間的關係嗎？知道目前政府的借債活動會增加自己子孫的負擔嗎？若知道，人們就可能表示不接受這樣的公債政策；若不知道，就會出現布坎南反覆強調過的“財政錯覺”。這種錯覺導致財政權力任意擴張，不碰到強力約束停不下來，直到納税人當下和未來都無法承受的地步為止。
為什麼政府會利用財政錯覺，違反納税人的意願增加税收、依據自己的偏好加大公共支出呢？按照布坎南理論的分析，是因為政府官員也是由普通的人組成的，他們有可能在增加了的財政收入和支出中謀求自己的利益，比如，增加工資待遇、提升辦公條件、增加“三公支出”，或者為自己謀得更多的支持者、募集更多的政治捐款等。
如果納税人通過憲政民主制度控制了政府公共開支和公共融資的決策權，那麼，政府公務人員的自利行為就能夠得到有效的限制，由於納税人與政府之間存在着委託—代理的問題，決定公共財政決策的納税人應該是委託人，而政府的公務人員則應該是納税人的代理人，但在實踐中，這一對關係被完全顛倒了。
“憲政之索”
在這個分析的基礎上，布坎南發出了一連串的“天問”：“可以合理地提出這樣的問題：全體公民有可能同意服從的政府的性質是什麼？特別是，公民會自願同意允許政府完全無保留地行使權力嗎？他們是不是更願意對政府的行為施加約束——即限制政府採取一些它本來有可能採取的行動的能力？”
答案不言自明，布坎南不過是在告誡人們，對政府徵税和預算權力的限制只能來自體制外部，而不是執政者的自我約束。這是憲政與非憲政的區別之所在。
為了讓人們更容易接受這個觀念，在《規則的理由》中，布坎南引用了荷馬史詩《奧德賽》裏“尤利西斯的自縛”的故事來加以説明。這部史詩被認為是蘇格拉底時代關於“命運”的最重要的篇章。
傳説，西西里島附近海域有一座艾艾埃島，長着鷹一樣翅膀的女妖日日夜夜唱着動人的歌引誘過往的船隻。尤利西斯囑咐同伴用蠟封住耳朵，免得被女妖的歌聲所誘惑，而他自己卻沒有塞住耳朵，他想聽聽女妖的聲音到底有多美。為防止意外發生，他讓同伴把自己綁在桅杆上，並告訴他們千萬不要在中途給他鬆綁。途中，預料中的事情果然發生了。一位叫歐律羅科斯的同伴看到他在拼命掙扎，知道他此刻正在遭受着極度煎熬，於是走上前去把他綁得更緊。就這樣，他們順利通過了女妖居住的海島。
布坎南把這個故事視為“對未來選擇做出先期限制”，是一種為防患於未然而做出的決定：若想返回家園，必須給自己的慾望預先設防。尤利西斯系自身於船桅之上的舉動，準確地表達了憲政主義思想。避免悲劇發生的辦法，關鍵是那根縛住尤利西斯的繩子——馴服統治者的“憲政之索”。一個“縛”字，形象地為我們描繪出憲政社會應有的圖景。
大師已去，思想長留，更待來者。對於中國人來説，最難理解和接受的，恐怕是憲政思想其中的一點：國家法律和機制對税收徵收與預算決定權實施的是一種外部政治控制，而遠非權力的自我監督和控制。這是近代以來數次社會轉型之所以不成功的主要原因。
幸運的是，隨着改革發展帶來的思想文化的更新和進步，現在已有越來越多中國經濟學家和政治家逐漸意識到，憲政經濟學的這些珍貴思想對中國也具有十分重要的借鑑價值，單純追求經濟增長並不必然導致現代國家建構的完成。這是經三十多年發展之後最重要的經驗總結，中國也因之又一次來到時代的十字路口，何去何從，盛衰成敗的契機，由這一代中國人自己選擇，並也由只能由自己來承擔這次選擇的結果。
（本文刊載於《社會觀察》2013年第2期）