“休會期任命”折射出的美國憲政之難-遊天龍

上個月聯邦上訴法院哥倫比亞特區巡回法庭的三人合議庭出台判決，認定奧巴馬去年1月作出的三項休會期任命違法憲法。此消息一出，猶如給華盛頓投了下一顆重磅炸彈，引發兩派輿論的軒然大波。這是一場看不見硝煙的憲政戰爭，而這判決則是這場戰爭的新高潮。為了自己第二任順利施政，為了捍衞美國總統制和當下三權分立的格局，被逼入死角的奧巴馬將拼死反擊。作為看客的我們，除了饒有興致的關注這場曠日持久的鬥爭走向何方之外，更應該反思為什麼美國憲法運行兩百餘年後會逐漸陷入如今這種“憲法失靈”的狀態。回顧這場鬥爭的波瀾曲折的過程，也許能給正在尋求憲政的我們敲響警鐘。

休會期任命

休會期任命並不是一個新鮮事，而是憲法白紙黑字授予總統的權力，早在美國建國初期，華盛頓總統就曾在參議院休會的時候任命了美國第二任最高法院首席大法官拉特里奇。

通常的人事任命是總統將候選人的材料遞交到參議院的相關委員會，由委員會審查通過後出具報告給全院同僚，再由參議院舉行批准任命的聽證會“面試”候選人，最後經表決簡單多數通過。可隨着聯邦政府的擴張，總統提交的人選也越來越多。08年奧巴馬勝出後有八千多個崗位需要填補，而其中相當一部分有待參院批准的。但參議員加工作人員不過萬餘人，要在兼顧各項議會事務的情況下逐個審批這數千人材料基本不可能，所以“休會期任命”也就成了總統和參院都能接受的折中方案。

經休會期任命的官員任期有限，如果在參議院復會後未能得到批准，那麼到了第二年年末則必須辭職。但這短暫的任職也足以解決總統的燃眉之急。有研究顯示，大多數得到參院批准的官員任職平均也就是兩年，總統要在剩下的任期再花幾個月去爭取參院批准顯然得不償失，所以通過休會期任命繞過參院自然是一個很“經濟”的選擇，從而避免聯邦機構因為人事變動陷入羣龍無首的窘境。

而且隨着華盛頓兩黨鬥爭的加劇， 總統的人選很難通過一般途徑獲得參院的批准，因為參院反對黨通常會濫用議事程序阻撓任命以達到妨礙執政黨施政方針的目的。這種現象最近幾十年愈演愈烈，兩黨總統都深受其害。2007年小布什在國情諮文中呼籲參院民主黨給候選人哪怕一個全院表決的機會，而到了奧巴馬時代數十位法學政治學教授寫聯名信懇求參院修改議事阻撓的程序避免被在野黨濫用。正因為反對派的阻撓，總統越來越依賴休會期任命，期待選舉年本黨在參院佔據主動，增加自己提名人獲得批准的幾率。

全國勞動關係局

全國勞動關係局是本案的當事方，是一個羅斯福新政時誕生的機構，旨在調解勞資糾紛實現和平生產。但隨着全球化浪潮帶來的製造業外包，新經濟下知識密集型產業的發展，工會勢力在過去三十年間政壇右轉的大環境下日漸衰退，工會成員如今僅佔全國就業人數的10%。如今就連工會勢力最穩固的公務員系統都在集體談判中屢遭挫敗，去年在佔優勢的情況下試圖彈劾反工會的威斯康辛州州長，結果最後都無功而返。可以説如今勞動局就是一個一條腿進棺材的機構，隨着經濟結構的變化遲早要自然死亡，但黨派對立的大環境還是將它推到了美國政治的風口浪尖。而這要從共和黨07年設的一個圈套説起。

勞工局一般通過下達訴訟判決來調解勞資糾紛，該局的最高審判機關是以主席為首的委員會，席位最多為五人，法定人數最少是三人。07年底兩位勞工局保守派委員同時辭職，雖然很突然但卻沒有引起別人的懷疑。因為當時布什第二任期即將結束，本着一朝天子一朝臣的慣例，不管新總統是民主黨還是共和黨，他們都更樂意提拔自己的親信而非沿用舊人，為了表達對布什的忠誠，離職明志是順理成章的事情。可他們的離職卻製造了一個“暫時”的困難。因為當時委員會僅剩兩人，無法達到法定人數所以也就無法履行調解糾紛的權力。為了維持勞工局運作，兩位離任的委員“看在老同事的面子上”，“好心”的授權留任委員行駛他們的權力，以便形式上滿足了法定人數的要求。但因為這種私相授受缺乏法律依據，留下了一個巨大的隱患。

其實如果新人能很快添補上來，也就不存在後面的故事。當時小布什明知道參院在2006年中期選舉後落入民主黨之手，但還是裝模作樣的向參院提名人選接替辭職委員，彷彿完全沒有想到可以利用休會期任命的方式解決勞工局癱瘓的問題。但08年恰逢大選，民主黨很有信心勝出，想把這兩個取悦工會的職位留給自己人提名，同時又低估了日後提名通過的困難，於是否決了布什全部提名。這一切都在布什意料之中，於是他也就順水推舟沒有繼續提名。與此同時，兩個留任委員繼續兢兢業業的頒佈判決和規章，想着不論是布什還是新總統總能短時間內解決人手緊缺的問題。可沒料這一等，就是27個月，陸陸續續的頒佈了600多判決和規章，其中相當數量的判決對工會有利。就這樣，民主黨人跳進了共和黨佈下的局。

08年奧巴馬順利擊敗共和黨候選人麥凱恩，09年上任第一天就提名其中一位留任委員出任勞工局主席，並很快提名另外三人填補委員會空缺。可在麥凱恩為首的共和黨參議員阻擾下，這三人都沒能獲得批准，迫使奧巴馬等到了10年復活節休會期才繞過參院硬塞三人進駐勞工局。其中兩位獲得參院事後批准，任期分別為12年12月和13年8月，而沒有得到批准的那位任期則到11年12月。勞工局委員會在2010年春終於湊齊五人，在那時候誰也料不到勞工局會再度在短時間內陷入同樣的困境。

可形勢比人強，共和黨依舊拿勞工局做文章。10年6月保守派把持的高院裁定之前兩人委員會作出的判決因為沒有達到法定人數全部作廢，讓工會們在過去兩年間的取得的成果在旦夕間灰飛煙滅。10年8月當時留任的另一位委員掛冠而去，跑去給日後的共和黨總統候選人羅姆尼擔任競選顧問，勞工局委員會僅剩四人。共和黨這兩記組合拳打的當時選情告急的民主黨找不着北，工會為表達不滿也沒有為民主黨積極拉票，最後各種因素作用下10年中期選舉民主黨慘敗。短短半年，風雲突變。

在哪裏倒下就要在哪裏爬起來。慘敗後的奧巴馬痛定思痛，為了安撫本黨基本盤，他把下一次戰役又擺在了勞工局。11年春勞工局代表工會起訴波音，指控其為報復華盛頓州原廠的工會，單方面決定在南卡設廠生產787。這種橫加干涉企業商業決策的行為激怒了代表大資本家的共和黨，羅姆尼金裏奇紛紛表示上任後將立即關閉該機構。爭議持續到7月的債限談判，奧巴馬甚至將此訴訟擺上談判桌，暗示如果共和黨同意提高債限則放過波音。最後債限談判破局，美國國債評級下滑，兩黨互相指責對方缺乏誠意。無辜當替罪羊的勞工局主席被迫辭職，委員會僅剩三人勉強達到法定人數。11年底，當年那個沒有得到參院批准的委員任期到期，勞工局再度陷入僅有兩人的尷尬局面，而這次受制於高院判決，勞工局真正陷入了困境。

奧巴馬知道他只有依賴休會期提名的方式方能繞過虎視眈眈的共和黨參議員，從而安撫工會基本盤，為接下來的大選排兵佈陣。但糟糕的是，共和黨參議員也知道奧巴馬的處境，當然不會讓他輕易的在選戰中得分。因為國會休會需要得到眾議院議長的批准，而三天以上的休會才算得上是“休會期”，所以把持眾議院的共和黨議長很自得“不同意”在聖誕假期休會。然後由共和黨參議員輪流跑到國會山開燈宣佈開會，然後再關燈走人，玩起了“假裝在開會”的把戲讓奧巴馬無法利用休會期任命勞工局委員。按耐不住的奧巴馬在12年元旦假期一口氣任命三個委員，還在新聞發佈會上含蓄的戳破了共和黨的把戲。這一大膽的做法提振了民主黨和工會的士氣，同時也引來共和黨一片“違憲任命”的批評。

因為這次提名集合了所有引發爭議的元素，共和黨當然不會善罷甘休。雖然爭議看似被之後緊張的大選掩蓋過去，但共和黨領袖們還是在密切關注事態發展。重獲平靜的勞工局周圍暗潮洶湧，終於共和黨逮着了一個機會：一個被勞工局判輸的企業不服判決上訴哥倫比亞特區巡迴庭，認為奧巴馬提名程序違憲，勞工局委員會處於法定人數不足的狀況，因此該判決無效。這一下，共和黨傾巢出動。

坎寧訴全國勞工關係局

這個案子一開始就對奧巴馬非常不利，因為它落在哥倫比亞特區巡迴庭。

哥區巡迴庭在聯邦法院系統中僅次於最高院，被視作進階最高院的“升職器”，20世紀以來八個高院首席大法官中的三個，現任九個大法官中的四個都出身該巡迴庭，這還不算兩個被提名而未獲得批准的。因為過去三十年共和黨佔據白宮時間居多，所以現在該庭13位巡迴法官中的十位是共和黨總統提名任命的。這次審理該案的三人合議庭中全是保守派法官，個個都是狠角色。其中包括該巡迴庭的首席法官桑特爾，當年里根提名他接替升任高院的保守派旗手斯卡利亞。桑特爾被看做斯卡利亞的接班人，在反恐戰爭關塔那摩基地囚犯人權等問題上和共和黨鷹派高度一致。而另一位亨德森法官也是保守派的先鋒，當年接替的是老布什內閣的總檢察長斯塔爾，後者因調查克林頓性醜聞的彈劾案而聞名。亨德森在關塔那摩問題上也曾下達判決認為被俘人員不享有宗教信仰自由，可以説是久經考驗的共和黨鐵桿法官。最後一位格里芬斯法官則在持槍權競選經費關塔那摩和反恐行動等問題上極其保守，雖然資歷尚淺但深得共和黨信賴。當年小布什為了他能進哥區巡迴庭甚至兩次遞交提名給參院，可謂不遺餘力。這個案子碰到這樣一個合議庭，從一開始就幾乎可以判斷最後的結果。

與此同時，共和黨41位參議員上百位眾議員在參院共和黨領袖和眾院議長的帶領下聯名遞交非當事人意見書力挺坎寧。而意見書的執筆者則是老布什內閣的總檢察長助理，當年曾和現任高院首席大法官共事的鐵哥們埃斯特拉達。小布什在任的時候曾提名他擔任哥區巡迴庭法官，後因為立場過於保守遭到民主黨參議員極力抵制方未成行。案件上訴期間共和黨總統大選敗局已定，此案是他們挽回顏面的良機。果不其然，奧巴馬贏了大選輸了官司，不僅勞工局再陷癱瘓，連整個美國總統制乃至三權分立的格局都岌岌可危。

里根八年通過休會期任命提拔了240位官員，老布什四年77人，克林頓八年171人，小布什八年139人，而奧巴馬僅僅32人。哥區巡迴庭的判決偏向不難預料，但出人意料的是三位法官完全無視歷史現實，完全不提及以上對比鮮明的數據，以極其狹窄的方式解讀休會期任命的權力範疇。而且他們作出了進一步的限制，認為只有空缺出現在休會期的時候，總統方能繞開參院進行任命，等於從實際操作上廢掉了這項權力。

照這樣下去，總統無法將之前騰出的空缺留到休會期任命，人事任命缺少彈性；高級官員為了避免機構空轉不敢辭職，甚至可以反之用辭職威脅總統；參院在人事任命上的發言權進一步增強，反對黨通過否決提名干擾總統施政的能量更大。進一步導致總統只能任用兩邊都能接受的中間派牆頭草，而非志同道合的戰友推行大刀闊斧的改革；同樣，權力更大的參議員席位競爭將更加激烈，兩黨必將投入更多資金到參院的爭奪，改變整個選舉格局。

後記

這場憲政大戲暫時落下了帷幕，留給我們思考的是：到底是立憲難還是行憲更難？

美國作為現今世上最古老的共和國，在憲政的很多方面為後人作出了開創性的貢獻。但即使是美國國父們深思熟慮創造出來的憲法，兩百餘年後的今天，兩黨圍繞這麼一個不起眼的權力和這麼一個行將就木的機構都能爆發如此激烈的鬥爭，歷時五年多，戰場覆蓋總統府，參眾兩院，最高院和哥區巡迴庭，幾乎華盛頓最具權力的機構都未能倖免。更重要的是，這場戰爭雙方都是有理有據的依憲鬥爭，結果卻是扭轉了三權分立的格局，束縛了民選總統的手腳，不僅奧巴馬而是後任所有總統都難以通過人事任命實踐自己的政治抱負。如今美國面臨經濟危機，債務問題，社保壓力等一系列難題，這場鬥爭的結果無疑是讓這些問題更加難以解決。將這短暫的黨派利益置於長遠的人民福祉之上的結局，恐怕遠非美國國父們所預料。

希望能有人記住美國的這場鬥爭，通過理性的思考避免重蹈覆轍。