大部制改革當有所為有所不為 -王韜
昨天，大部制改革的初步方案已經出台，早先關於大部制改革的猜測也暫時告一段落，但是對於大部制改革的爭議和討論不會停止。本文是早先兩會之前觀察者網專欄作者王韜對大部制改革話題的一個回應，特此重新刊發以幫助讀者對大部制改革做更深入的瞭解，以下為王韜文章《大部制改革當有所為有所不為》全文。
隨着第12屆全國兩會的臨近，新一輪國務院機構改革即通常所説的大部制改革又成為熱門話題。
應以“提高效能”為首要目標來推進大部制改革
大部制改革的目的是要將那些職能相近、業務範圍趨同的事項相對集中，形成一個大部門，通過統一管理，使效能成倍增長，也即是所謂“做乘法”的改革。
大部制改革的議論中，最多的矛頭都指向鐵道部，甚至將鐵道部稱為“中國政府體制改革攻堅的最後堡壘”，但鐵道部既不是“最後堡壘”，也不是立刻得改、非改不可的頑症，甚至還缺乏穩妥的撤併可行性。
“2008年大部制改革曾被認為是鐵路改革的一個重要時機。但當時鐵路處在大發展階段，改革讓位於鐵路的發展。”如此言論，在不自覺中承認他們自己鼓吹的那套鐵路“改革”方案，不僅不能促進、甚至會阻礙“鐵路的發展”。改革的目的是為了國家的發展和人民的富裕、便捷，如果改革反而會阻礙發展，那究竟是“改革”還是“自毀”？這樣的鐵路“改革”方案，難道不值得警惕嗎？
如果真要把鐵道部大卸八塊，鐵道部沒有什麼抵抗力，也沒有什麼外部力量會救援。但是鐵道部在中國的情況特殊，砍了鐵道部，相應的職責和功能卻像燙手山芋。鐵道部作為國務院部委，有負擔公共利益和提高公共福利的天然義務，但政企分開之後的企業可就沒有這項義務了。既然企業化市場化了，那麼連續18年沒有漲價的事情自然不可持續，春運時虧本增開臨時客運列車（每增開一列即虧數百萬元，每次春運常需增開數千列）就更不可能繼續。而向缺煤的發電廠緊急運輸煤炭，以防出現大面積停電，不漫天要價簡直是不可想象的。最後還是要中央財政出很多很多錢來補貼，以防全國人民怒不可遏。
至於鐵路網管理的專業性不必再三強調，僅僅是中國運輸密度比全世界任何發達國家都要繁忙三倍以上，這就註定了鐵道部改革的棘手性。
鐵道部目前負債率為60%，不僅低於中國大型企業平均負債率，也大大低於國際同行，實在稱不上“負債累累”。中國鐵路客運自1996年起已經連續18年沒有漲價，相對物價漲幅，火車票價實際上降為不足原先的十分之一。若這些對民眾的隱形補貼改由財政部全額買單，鐵道部的負債立刻就能全部還清。所以説，對鐵道部負債高的指責是站不住腳的，鐵道部沒有需要立刻就大改特改的理由。
從國際經驗看，英國、法國、德國的鐵路進行了分拆和私營化之後，負債率全都進一步上升，對國家補助的索取增加了，服務質量和安全性反而下降了。向着這種沒有解決問題而是惡化問題的方向去改，實在不是正確的改革方向。
如英國，在將鐵路分拆成120傢俬營企業後，連續出現七次重大事故，不得不將路網維護部分的數十家企業重新國有化，合併入NetworkRail公司。但依然私營的鐵路營運帶給英國人的服務質量越來越差，而鐵路票價依然頑固的不斷上漲，最近的2013年初又因為票價再次上漲而引發又一次遊行抗議。鐵路公司向國家索取的營運補貼，還逐年增多了。
又如德國鐵路，在進行了分拆後實現了私營化，以德國人之嚴謹，也連續三年發生重大事故：1998年6月的埃舍德事故；1999年2月的伊門施塔德事故；2000年2月的布呂爾事故。其中埃舍德高鐵事故中，致使多達101人死亡、88人受傷。
何況鐵道部除了本身有數萬億國有資產這一肥肉之外，其本身的部門利益糾葛並不多。改革需要攻堅的堡壘，最急需的是“大文化部”改革，最困難的是“大能源部”改革，稱鐵道部為“最後堡壘”，實在言過其詞。
交通運輸部缺乏能力和準備，反而需要分拆
從統籌各種交通運輸方式的規劃和運行、建設綜合交通運輸體系這一世界發展趨勢看，建立“大交通部”確實必要。但從眼下的中國實際出發，立刻將鐵道部併入交通運輸部是否恰當呢？
這一核心問題就是：現在就將鐵道部併入交通運輸部，交通運輸部有那個能力管好、運行好鐵路嗎？
答案是否定的。交通運輸部目前顯然缺乏對鐵路專業領域的經驗，也缺乏統籌多種交通運輸的綜合統籌能力。上世紀90年代到新世紀初，因為交通部只能對水運施加垂直管理，而對公路發展插不上手，公路領域完全是各省交通廳自行其是，誰也不鳥交通部，以至於交通部常被嘲笑為“大水運部”。交通運輸部成立後，又因為航空公司作為明星行業，勢力大、話語權大，總能主導工作重心，以至於交通部又開始經常被諷刺為“大民航部”。交通運輸部長期是被動應付行業央企們的爭奪，缺乏真正的主動進行行業管理的經驗，特別是對多種交通運輸方式的綜合性統籌。
而且中國不是什麼有鐵軌的都歸鐵道部管的，城市軌道交通，如城市地鐵以及城市和城際輕軌，就不歸鐵道部管轄，而歸交通運輸部管轄。
城市軌道交通正是中國目前發展的熱點之一，不但北上廣深在增建更大更密的城市軌道交通網絡，全國十幾個城市也紛紛上馬地鐵和輕軌，許多城市還通過建設城際輕軌來實現同城化大都市圈。從國際趨勢來看，為了降低PM2.5，控制汽車尾氣，保護大氣環境，大力發展軌道交通來代替私家車出行是一種潮流。並且根據國際經驗，一百萬以上人口的城市建設城市軌道交通都是有益的，一百四十萬以上人口的城市，都應該開始建設軌道交通。那麼中國已經有七八十座城市應該開始建設軌道交通，未來還將有上百座城市入圍。
建設城市軌道交通，如何讓其與城市公路系統（包括地面道路和高架道路、繞城高速等）協調發展、高效結合，實現的綜合交通運輸體系的效能最大化，這正是交通運輸部應該管和可以管的領域。在這個本應該由交通運輸部負起責任，發揮效能，進而積累起接收鐵道部職能的經驗的領域，交通運輸部卻反應冷淡。在這個領域，甚至連發改委都比交通運輸部盡責的多一些。
全國各地的地鐵和輕軌，採用了四五個國家的五六種標準，路軌、信號、車型的組合各不相同，完全是萬國牌既難以推進國產化，也難以應付未來交通需求的規模。
交通運輸部連幾千公里的城市軌道交通都管不好也不樂意下功夫去管好，誰能相信它真的做好了準備去管幾萬公里鐵路？這種情況下，就算把鐵道部併入交通運輸部，能實現全國範圍內的綜合交通運輸體系統籌管理嗎？
如果不能，立刻將鐵道部併入交通運輸部並不適當。不僅如此，反而還應該將其城市交通規劃的職能拆分出來，在交通運輸部下設立專門局，聯合鐵道部、住建部、國土部、發改委，作為專業的“都市圈內公路和軌道交通協調發展”的規劃統籌機構。
最急需最可行的是“大文化部”
進入21世紀以來，網絡的發展是改變世界的大事。信產部/工信部一向只管轄硬件，而對網絡中的內容並不涉足。於是廣電總局、新聞出版總署、文化部，三者作為具有相似職能權限和功能定位的部委，對網絡內容這塊肥肉你爭我奪。
人民日報最近曾撰文説“管管網絡亂象是老百姓願望”，確實如此。但為什麼會發展到個地步？廣電總局、新聞出版總署、文化部，三者在各自舊有領域都具有解決這種亂象的經驗和能力。它們三者伸入網絡行使權限，也不是一兩年了，但網絡亂象卻愈演愈烈，很大程度是因為對網絡沒有一個具有相似職能權限和功能定位的“網絡文化署/網管總局”，而是處於三個相似職權部門的爭奪之中。
如2009年，三部門之間上演的網絡遊戲“魔獸世界”的審批權爭奪。又如2011年他們之間爭奪網遊上海會展的主導權。網絡的發展，使得這三個部門原本各管一攤的領域都交融在網絡世界中，也造成了這三個部門經常性為爭奪對網絡各塊的管理權力進行各種形式的內耗。至於促進網絡健康發展的規劃和指導，誰也沒顧得上這個正事了。
實施“大文化部”改革，減少不合理內耗，加強對整個文化資訊領域的統一管理和指導，這是中國目前迫切需要並且會影響深遠的一件大事。目前已經有許多個省政府、地市政府的新聞出版、廣電和文化三部門進行了合併，效果都很好。
中央的三部門合併，實施“大文化部”改革，不但能填補網絡內容的管理缺位，消除網絡內容市場的管轄權利益爭奪亂象，也符合不同媒體相互融合的發展趨勢，是正當其時的改革方向。
然而奇怪的是，這一最急需也最可行的改革方案，每次提出後，都是得到一個不鹹不淡“平衡各部委利益的難度很大，暫時不太可能推進”的回覆，而並無積極研究推進的信號。
需要攻堅的“最後堡壘”是“大能源部”
從歷史上看，組建“大能源部”是國家一直想要推進的一件事。1988年國家進行了首次嘗試：撤銷了煤炭工業部、石油工業部、水利電力部和核工業部，組建“能源部”作為統管全國能源行業的綜合管理部門，但當時能源部缺乏明確的職能與手段。作為能源系統核心管理內容的價格與投資的管理權限由國家計委行使，能源部插不上手。對政企合一的各個“總公司”——都是平起平坐的正部級——則完全無可奈何，以至於陷入“無事可管”的困局。到了1993年，最終不得不撤銷，重新恢復煤炭工業部和電力工業部。自此十多年，再沒有一個統一的能源系統管理部門，煤炭、石油、電力各企業自行其是，以至於如今年年發生“煤電大戰”。
2005年鑑於實際情況，國務院成立了議事協調機構性質的國家能源領導小組，充當勸架的和事老。
2008年啓動大部制機構改革之時，業內對再次成立“能源部”的呼聲頗高，但最終未能實現。作為替代，在發改委下成立了“國家能源局”。
但是國家能源局作為一個發改委屬下的副部級機構，在統籌協調能源重大問題方面，面對同為副部級的眾多能源行業企業，也是力不從心，鎮不住場子。
作為後續，經過近兩年時間的籌備後，國務院在2010年1月成立了“國家能源委員會”。 但這個“國家能源委”，包含近20個部委的成員，更有眾多能源巨頭央企能列席發言，雖然理論上已圈定了“大能源部”的職能範疇，但實際上是個大協調會，而非一個職能部委。
行政管理機構的設置要與改革進程相匹配。1988年成立能源部是機構改革過於超前經濟體制和市場機制改革，所以失敗。在能源市場化沒有實質性推進、主要管理手段仍是計劃管理的情況下，成立能源部的確難以有效發揮作用。
但在能源領域改革已經切實推進二十餘年後的今天，經濟體制、市場機制的改革都已見成效，面臨對公共管理和公共服務補位的急迫需求，成立真正的能源行業主管部門則是應有之義。
市場經濟條件下，服務型政府更要加強能源行業管理，一個統管全國能源行業的綜合管理部門必須存在，並負擔起一系列職責，其中包括：
一、公共服務，即由政府做那些企業所不願意或無法做到的事務，主要包括：信息統計與分析、基礎科技研發、戰略性儲備、核事故的應急處理、國際合作、乃至為“中國企業對外國能源礦藏的收購、控制”提供支持等。
二、政策引導和干預，主要通過制定實施税收和補貼政策，引導企業行為，矯正市場失靈，如通過税收促進節能環保、通過補貼促進新能源發展等，以及必要時的對企業定價策略和投資計劃的干預。
三、監管約束，主要通過制定規則並監督執行的方式約束企業行為，規範市場秩序，保護大眾消費者利益。
但也正因如此，“大能源部”牽扯太多。統籌能源政策的能源部，將與經濟、外交、科技、國土、環境等重大國家戰略政策產生影響，與這些戰略政策的制定機構產生爭論。建立能源部，必須從發改委、水利部、工信部、財政部、科技部、商務部、鐵道部和交通運輸部、國資委等部門所涉及的能源政策和公共服務職能產生爭奪；與電監會、商務部、安監總局、安全部和水利部等機構的監管職能產生爭奪；其下還必須馴服中石油、中石化、國家電網等超級央企和五大發電集團、十大煤礦集團、三大核能集團等等一大批超大型國企。因此“大能源部”改革，難度非常非常大，這才是大部制改革最需要攻堅、最難攻克的“最後堡壘”。