疊牀架屋不是改革 -寒竹

在最近舉行的中國經濟50人論壇上，一些體制內的專家再次發出成立一個統籌全國改革事務的“國家改革委員會”的呼籲。這些專家認為，中國的改革現在到了僅憑各個地方、各個部門各行其是的改革已經無法進行的階段，中央必須儘快建立一個擁有最高權力的全國改革委員會來制定中國改革的總方案、總路線圖、總時間表。有的學者，如張維迎甚至認為，中央成不成立一個由總書記或總理領銜的“國家改革員會”來統籌全國改革事務，是中央願不願意進行改革的一個重要標誌。這就是説，中央不成立這樣一個機構，就是拒絕改革。這種呼籲是如此的急迫，在每一次與經濟發展和改革有關的會議，幾乎都有一些人出來大聲疾呼立即成立“國家改革委員會”。

很難想象，這種要求成立“國家改革委員會”的呼籲會出現在經過了三十多年改革的今天，很難想象一些過去不遺餘力地批評“中央計劃”，批評“理性設計”，批評政府機構太多、權力太大的學者和專家現在竟然會提出要成立統籌全國改革事務的中央委員會，竟然會提出“總方案”和“總路線圖”這樣的口號。只要是對共和國曆史稍有了解的人，在聽到這種呼籲後，很難不會想起在改革以前的年代制定全國發展計劃的國家計委，特別是那個時代盛行的“總計劃”和“總路線”；也很難會不懷疑這些口稱改革的專家學者究竟是要真心實意地推進改革，還是要把改革拉回到僵化封閉的老路？究竟是要通過改革來瓦解中國社會轉型過程出現的既得利益集團，還是要以改革的形式把既得利益集團合法化？

當然，成立“國家改革委員會”並非空洞的口號，這種呼籲確有自身的理論依據和邏輯。根據這些呼籲者的説法，政府的各個部門不可能自行改革，因為每一個部門都有自己的特殊利益，改革者當然不會拿自己的利益開刀。如果改革一旦涉及到各個政府部門的利益，改革自然就無法進行下去。所以，中國現在的改革不能聽任各個部門自行改革，而必須要超越各個地方政府和各個部門的權力，必須要建立一個最高級別的權力機構來推行各個部門的改革。這個説法貌似有理，實則經不起推敲。改革與革命的一個重要區別就在於改革不是一種異己的外部力量來徹底否定自身，而是改革者對自己所屬的既有制度和結構進行變革。所以，自己革新自己是改革的題中應有之義。

斷言政府的各個部門不可能自行改革，必須要有一個凌駕於各個部門之上的更高級權力機構才能進行改革，在邏輯上很難以自洽。如果説一個主體的改革不能通過自我更新來實現，而必須要由一個擁有更高級別權力的“他者”出手才能改革，那麼新建立的這個擁有最高權力的“國家改革委員會”也面臨着同樣的困境。由中國執政黨總書記或中國政府首腦領銜的“國家改革委員會”當然是要對中國政府自身進行改革，而不是對中國政府之外的“他者”進行改革。憑什麼説這個中國政府的“國家改革委員會”就能夠自我改革中國政府的問題呢？這當中難道不也涉及中國政府自身的利益嗎？如果只有憑藉更高一級“他者”的力量才能對下一級部門的進行改革，那麼這個中國政府自己成立的“國家改革委員會”又憑什麼來改革中央政府自身呢？按照這些呼籲者的邏輯推論，中國政府根本就無法自己改革自己，中國政府的改革必須要在中國政府之上再找一個擁有更高權力的“他者”才能推動中國的改革。這個“他者”是誰呢？是現在的聯合國還是再成立一個“全球改革委員會”？

很少有人會否認，中國社會的改革和轉型正處於一個關鍵時期，改革亟待深化。但是，改革究竟走向何方？究竟應該用何種方式來進行改革？這兩個問題事關改革大業成敗的大局。根據中國改革前後兩個歷史階段的成功經驗和失敗教訓，中國改革要想得以真正的深化，需要的是在民間社會和基層政府中去尋找新的動力，需要的是對民間社會和基層政府的創新經驗進行及時總結和推廣，而不是再建一個統籌全國改革事務的國家委員會。從中國三十多年改革的經驗看，再建一個頂層的“國家改革委員會”不叫做改革，而是典型的疊牀架屋，是向改革前的中央計劃體制和官僚化體制倒退。

從中國改革前後的兩個歷史階段看，再建一個頂層的“國家改革委員會”跟改革進程是背道而馳的。無論對中國改革有多少不同的評價，但經濟從中央計劃向自由市場轉軌，權力從中央部門向各個地方和基層組織下放是人們普遍認可的兩個基本走向。正是這兩個基本走向強有力地推動着中國的改革。

中國發端於上個世紀七十年代末的改革所面臨的經濟結構跟前蘇聯和東歐國家的經濟結構有很大差異。從生產力發展水平、從社會的科技文化水準、從工業化程度等重要指標看，中國幾乎是全面地落後於前蘇聯和東歐國家。但是，從整個國家的經濟結構上看，中國的經濟向市場化轉軌的條件卻大大地優於蘇東國家。蘇聯在斯大林時代建立起了一套高度中央集權的計劃經濟體系，全國經濟運轉幾乎都依靠中央各部委執行中央計劃委員會的指令性計劃。全國形成了一個自上而下的“條條經濟結構”。赫魯曉夫時代曾經把一部分中央部委的經濟權力轉移到地方政府。但到了1965年，勃列日涅夫時代再度恢復以中央部委為框架的中央集權經濟結構。在戈爾巴喬夫入主克里姆林宮時，一共有八十四個中央部門和國家委員會統管蘇聯的全國事務。地方政府在經濟和政治上基本聽命於中央的計劃而很少有自主權。

中共在1949年建政後雖然是模仿蘇聯建立中國經濟和政治構架，但中共高層從上個世紀五十年代中期起就開始反思和懷疑蘇聯高度集中的經濟模式。毛澤東在1956年2月提出的《論十大關係》在很大程度就是對蘇聯高度中央集權的經濟模式反思的結果。從五十年代中期開始，中國開始形成中央的“條條”與地方的“塊塊”相結合的經濟結構。後來雖有反覆和調整，但是到了七十年代後期，原來中央的許多直屬經濟部都已經逐漸融入地方經濟，而地方基層社會的經濟活動也日益活躍。即使在改革開放前，江蘇南部的社隊企業和浙江温州等地的家庭作坊已經在強有力地成長，全國基本上形成了以地方經濟為基礎的經濟構架。這是中國在後來的經濟改革中能夠逐漸走出計劃經濟的一個重要基礎條件。

從中國改革的進程上看，地方政府和民營企業事實上一直是改革的開拓者。1978年中央組織的真理檢驗標準大討論和1979年的十一屆三中全會，只是破除了原來不合時宜的意識形態教條，放鬆或取消了過去中央控制地方經濟發展的限制，而並沒有用中央計劃的方式來進行改革。中國經濟改革的破冰之旅始於家庭聯產承包制，而這種農業生產方式並非是出自中央政府的主觀意志，而是來自農民自發性的創造，中央政府不過是在民間社會的創新後給於認可和推廣而已。其實，不僅僅是農村的家庭承包制，幾乎中國改革的每一個創新和突破都是來自地方經濟第一線的勞動者和經營者。從社隊企業到鄉鎮企業、從個體户到民營企業，從長途販運到商品流通和地區間貿易，中國市場經濟發展和創新的每一步幾乎都是來自民間社會，中央政府不過是順應社會發展的趨勢而給出推廣的政策而已。即使是最有特色的經濟特區成長模式，歸根到底也是由地方政府和民眾推動。從形式上看，經濟特區是中央政府批准和設立，但在實質上，中央設立經濟特區恰恰是讓特區政府比其他地方政府擁有更多的自主權和政策優惠，而不是由中央給特區地方發展提供發展的總方案和總路線圖。

沒有人能否認，中國的改革是由政府主導。但是政府主導改革並不等於是説中國的改革是在中央政府的指令下進行。事實上，經過三十多年的改革實踐，中國已經形成了一整套地區之間和地方政府之間的競爭機制。所謂政府主導，主要是指地方政府在改革中的主導作用。如前所述，中國在改革前形成的地方性“塊塊”經濟是改革得以成功的一個重要基礎，而三十多年來的改革則進一步把這種地方經濟發展為一種地區性的競爭。省與省之間、市與市之間、縣與縣之間、鄉鎮與鄉鎮之間的競爭是中國的改革與發展最強大的動力和源泉。張五常説縣與縣的競爭是中國經濟改革與發展的源泉，也是中國實現經濟奇蹟的關鍵，實為一種真知灼見。

“問渠哪得清如許？為有源頭活水來”。中國改革的源泉和動力在哪裏？當然是在現實的經濟活動和社會發展中，而不是在中央的某個改革委員會。中國三十多年改革的成就主要應該歸功於活躍於現實經濟活動和社會發展中的民間企業家和地方政府。執政黨中央、國務院發改革委本身並不是改革的源頭，中央的工作只是及時總結民間社會和地方政府的創新經驗，二者之間的本末關係不應顛倒。

現在中國有一個非常奇怪的現象。媒體界和知識界一天到晚都在講改革，都在報道改革的高峯會議，但講改革的人似乎大多不是來自改革實踐的第一線，而在現實中的改革者似乎都很少出聲音。在電視台的訪談節目中，在各個討論改革的峯會上，激昂慷慨呼籲改革的人大多數其實都與當前改革的現實進程無關。很難理解，中國三十多年在改革上有這麼多創新和突破，湧現了這麼多的改革者，出現了這麼多具有創新精神的民營企業家，為什麼各大媒體很少對這些腳踏實地的改革者進行訪談，而成天追蹤一些離改革現實十萬八千里的務虛會議，把不着邊際的空談視若珍寶地反覆報道？如果中國的改革就是要回到中央制定“總方案”、“總路線”和“總時間表”的僵化老路，如果改革就是不從事具體改革活動的人在那裏坐而論道，那就走到了改革反面，改革真的有可能死亡。