總理扶貧村的失敗説明了什麼-劉鋭

網曝温家寶總理10年間三訪河北偏橋村，因發出“變化是有，但不大”的感慨，引發河北省各單位競相幫扶。不過，10年間的億元扶貧資金並沒有帶來偏橋村的集體富裕，相反，輸血式扶貧帶動的旅遊業、種養殖業都相繼“黃了”，偏橋村陷入維護經費不足及村民致富無力的困境。

偏橋村發展後勁不足導致的扶貧失敗既與當地村民的文化素質、思想觀念、職業能力有關，也與政府扶貧理念及政府扶貧方式有關。本來是定點扶貧，改變當地極端貧困生活狀態，提高村民發展能力的扶貧工作，卻在實施過程中變成鉅額資金打造扶貧典型村的運動，並引起了後來的一連串失敗。梳理扶貧典型村的形成邏輯及失敗原因，有助於我們立足未來，把好扶貧工作的脈搏。

扶貧何以變為樹典型

温家寶總理隨口的一句“變化不大”對於政治敏鋭的地方政府來説意味深長。很快，從省到市到縣，各級政府出動，爭着搶着要扶貧偏橋村，使得偏橋村的村莊面貌和產業結構瞬間發生變化。當種菜、養兔、建農家院等產業“名存實亡”後，政府還要拼命扶植，保證基本的運作和經營，這是為什麼呢？

扶貧本是一件功在當代的好事，當地政府卻將扶貧工作操作為樹典型。樹典型的意圖很簡單，地方政府為了討某個主要領導的歡心，為了彰顯某個主要領導的政績，因此特事物辦，將鉅額資源投入某個迎檢點，人為建設一個典型村。

筆者及其所在團隊長期在農村調查，經常發現一些形象工程赫然樹立於連片的貧困地區。有些地方稱之為“面子工程”，如政府專門建一條視察馬路，再建一個觀察台，上級政府直接驅車去觀察台，然後從此眺望當地最美的一面。有些地方稱之為“馬路經濟”，即政府為了應付上級領導的突然檢查費盡心機，在可能出現的馬路沿線設置示範片，並以考核的方式要求下級落實，因此打造出扶貧明星工程，惠民工程示範區，偏橋村的扶貧典型即是以此邏輯運作。從後來的實施效果看，偏橋村舊村變新村，村民居住條件和生活條件大大改善，村裏的男人説媳婦方便多了。

地方政府當然知道將巨量資源投入到一個農村，對千千萬萬的貧困農村是不公平的，且這樣的扶貧工程不可推廣，具有極大的社會風險，搞不好就要補窟窿，哪怕越補越大。但撒胡椒麪一樣的四處扶貧，資源有限不説，見效慢、週期長，對於追求政績和短期效益的地方政府來説是不划算的，選擇合適的扶貧點，辦成典型村，甚至將之提升為扶貧重點，可帶來巨大的政治社會效益。

將扶貧變為樹典型要找準時機，找好位置。那些交通便利，領導關心、重點考察的村莊，多半會成為扶貧典型村。偏橋村因温總理三次到訪，兩次“變化不大”的感慨被敏鋭的地方政府發現，並因此加大村偏對橋各項工作的支持力度。政府扶持帶來的副產品是村莊基礎設施和公共服務的完善，直接目標是温總理的再次到來和大加讚揚，及各路媒體的輪番調查和正面報道。乍一看，河北省的扶貧工作做出了成績，社會主義新農村有了典型。從中央到地方，從村莊到社會，各方都是大加報道，皆大歡喜，大批項目扶助偏橋村帶來了預期收益。

也正是政績邏輯及迎檢遊戲的作祟，使得不管是扶貧工程還是新農村建設，或者惠民水利工程，其中不少淪落為樹典型的臉面工程。與中央高調宣揚專移支付相比，大量資源被浪費在示範點、典型村上，造成社會不公及政治投機。

扶貧工作緣何失敗

地方政府不遺餘力的幫助貧困地區解決發展瓶頸本來無可厚非，但貧困農村的發展不僅是物質的匱乏，還有文化上的貧困，思想觀念上的落後，及政府治理的誤導。從筆者有限的經驗看來，不少貧困村在致富路上不斷摔跤，既有宏觀政策的影響，也有微觀運作的問題。

地方政府為了儘快出成績，在扶貧實踐中像保姆一樣包打一切，主導着從村莊社會建設到產業結構調整等方方面面的事務，農民的需求及地方的特色被忽視，造成不少產業調整的不符合實際，屢屢以失敗宣告結束成為宿命，以致於不少山區的農民説，“政府要求我們種什麼，我們就不種什麼”。

筆者在湖北十堰調查時發現，農民對政府推廣特色種養殖很反感，探究原因，主要是幾次扶貧項目都相繼破產，而政府在事後並不承擔責任，與先前的承諾不相一致。推廣蓮藕種植，市場過剩，藕價大跌，不少農民破產，部分村民與鄉政府發生衝突；推廣生豬養殖，豬瘟來襲，毫無防治，大批生豬死去，一段時間內漫山的小豬活動，獸醫站及鄉政府成為從矢之的。正是地方政府不顧經濟規律，不進行深入調研，盲目上馬短視工程的政績衝動，使得地方經濟被政府運作綁架，農民怨聲載道，基層苦不堪言。當然，政績歸功於主要領導。

扶貧工作有兩個方面，一是解決農民的基本生存問題，二是提高農民的發展能力。至於農民脱貧致富，那是他個人的事，政府所要做的是保障基本生存，為農民增收創造條件。有經濟學常識的人都知道，在市場經濟的大潮中游泳，有人被嗆死，有人順風順水。既然是發展產業，就有盈有虧，主體的游泳能力才是獲利增收的關鍵。地方政府不想着增強的農民的創業積極性，不想着提高農民的科學文化素質，不想着更新農民的思想觀念及風險意識，只是填鴨式的為其規劃產業，使得產業發展沒有接應主體，政府一放手，項目即危機。

筆者在湖北荊門調查時發現不少用水户協會，它們中的一些是國家扶貧項目的產物，國家的願望是好的，通過用水户協會實現農民合作與水利正常供給，一舉兩得，但是相關人員及資金一撤，協會很快運轉不起來，農民合作能力缺乏是主要影響因素。

如果説“政府主導”而非“政府引導”只是工作失誤的話，那麼不顧經濟學規律，不切實際的上馬一些產業工程則是偏橋村產業失敗的主要根源。

搞農家遊有三個前提，一是是否有消費它的區域市場，二是自身是否有特色，三是農家院的地理位置、基礎設施是否完備。這三點偏橋村的農家院都不具備。因為是政府操刀，一廂情願的發展與經濟運行相逆之事，官橋村的產業因此失敗，農民致富成幻像也在情理之中。

輸血式致富思路的失敗既與政府的越位及農民的缺位有關，也與具體的鄉村治理有關。

筆者在農村調查時發現，大量的扶貧資源進村有時只富了有限的幾個人，通過運作項目，通過與上級結盟，通過形成分利秩序，一些村幹部、混混、鄉政府得到不少好處，而大多數農民被排除在外，造成治理狀況停滯不前及農村的灰黑化，鄉村社會公平及政治合法性也受到侵蝕。筆者最近在鄂州調查時發現，為推進城鄉一體化，增加農民收入而實施的增減掛鈎政策在實踐過程中被當地村幹部謀取利益。村書記憑藉體制位置低價流轉農田和山林，並通過文本製作、項目運作，與其他村幹部聯合等方式套取國家資金，攫取了該貧困村大量的發展資源，引起該村農民的強烈不滿及不公平心理。

總體説來，正是扶貧方式的不切合實際，農民的主體性沒被激發，鄉村治理機制的不完善，才使得扶貧村變為政府的單向運動及項目的脱嵌化運作，造成農民合作、參與經濟能力的不足及違背經濟規律的必然失敗。

如何開展扶貧工作

一般説來，扶貧對象有兩種，一種是極端貧困的山區農村，一種是相對貧困的一般農村。無論哪種農村，都應將通公路、通電、通電話、通水等基礎設施及醫療、教育等公共服務落實到位，保障貧困地區的基本生產生活條件，積極推進基礎設施和公共服務的均等化。在目前我國的扶貧工作已從以解決温飽為主轉入鞏固温飽成果，加快脱貧致富，提高發展能力，縮小城鄉差距的背景下，政府的扶貧工作應該重新定位，不僅要輸入扶貧資源，還要加強制度建設，更要轉變工作思路和工作方法。

特困地區農民的貧困不僅是素質的低下，更是收入起點的不平等，應通過建立農村最低生活保障制度以鞏固温飽成果。對那些既需要社保支持又需要扶貧式開發幫助的人羣則應更加註重增強他們的自我發展能力，至於脱貧致富則有賴於個體的努力與機遇，當政者要相信農民，給予基本尊重與鼓勵。對於那種定點扶貧和扶貧典型，應認真評估扶貧績效，而不是越俎代庖，大搞明星工程和樣板工程。

總之，扶貧工作的公平與效率有賴於政府工作思路的更新，更有賴於政績考核方式的變革。創新行政運作方式和政府工作職能，是打好新一輪扶貧開發攻堅戰的關鍵。

（作者劉鋭，華中科技大學中國鄉村治理研究中心）

2005年，温家寶和河北偏橋村時任村支書談扶貧