鐵路改企之路與“去服務型”政府改革-王韜

鐵路有很多問題，鐵道部有很多弊端，確實到了需要改革的時候。但”改革”兩個字寫起來容易，可如何改革，如何對症吃藥，吃什麼藥治哪些病，做起來卻很不簡單了。

政企合一機構的改革應當“對症吃藥”

鐵路需要看病吃藥，甚至動手術。但如果“治療方案”只能治好比較小的少數幾個問題，但同時會造成更多更大更棘手的許多問題，那麼雖然這個“治療方案”也是叫“改革”，但肯定不應該用這個“治療方案”。就説鐵路鼻祖英國，每任首相都拿出一大堆改革方案，鐵路系統從私有改國有、國有改私有、私有再部分國有化，大改了三回了，可情況一點也沒讓英國人滿意。

經濟學研究指出，“免費搭便車”效應是全世界普遍存在的。消費公共物品，從而享受到隱形社會福利的消費者，會隱瞞或從低申報自己從公共產品消費中獲得的真實收益，使得公共產品供給要麼入不敷出、負債累累；要麼資金不足、實際供給水平遠遠低於最優水平。鐵道部顯然是又一個典型受害者。

中國鐵道部的高負債，本質上是鐵道部作為中國政府的一部分，提供“遠低於市場價格的廉價運輸服務”這一公共產品，是對中國人發放的鉅額社會福利的成本。而目前的情況是，不但中央財政不願意再為這些福利成本買單；享受了鉅額社會福利的國人，也大多數沒有意識到或不願意識到自己享受了鐵道部提供的福利。

鐵路改企，能解決這個問題嗎？還是僅僅把若干老問題變成更嚴重更棘手的新問題？

政企合一的機構，通常不外乎兩大痼疾，腐敗和效率低下。美國也有許多政企合一機構，例如“田納西流域開發署”（TVA），已經迎來了它的八十歲壽辰，可沒見有任何美國媒體對它喊打喊殺。就效率而言，中國鐵路運輸效率已經是世界第一了，因此可以説不存在效率低下的問題。

中國鐵路以佔世界鐵路6%的營業里程完成了世界鐵路25%的工作量。從衡量鐵路運輸效率的主要指標看，中國鐵路有四個“世界第一”，分別是旅客週轉量世界第一、貨物發送量世界第一、換算週轉量世界第一、運輸密度世界第一。在不進行論萬億的大規模投資，僅在現有的中國鐵路系統基礎上，這樣的運營效率已不存在靠市場化、企業化、私營化就能提升的空間了，實際上英國鐵路私營化後幾大主要指標的數據變化表明，鐵路私有化後效率反而降低了。

再説説靠改企來消除政企合一機構的腐敗這一問題。我國在長途汽車公司、城市公交公司實際上已經這樣折騰過一輪了：長途汽車、城市公交改企之後，要麼不顧公共利益、價格暴漲，要麼問政府索討比以前多得多的財政補貼，要麼負擔公共福利不堪重負而破產；把長途汽車、公交車私營化，低價賣給私人，幻想一市場化、私有化就靈，情況反而更糟糕。結果又不得不以高的多的價錢買回來，重新國有化、由政府經營。折騰過程中，造成了人民利益嚴重受損、資源嚴重浪費，發生了更多權力尋租和腐敗行為。政企分開、改企業、市場化的改革方案，連公交車這點問題都解決不了，真是會是中國鐵路的對症良方嗎？結果是會消除鐵路上的腐敗或是增加更多腐敗呢？

退一步説，就算通過企業化、市場化來消除尋租和腐敗，是對症良方，但從改革歷史角度看，交通部有嚴重的失敗前科，説明它根本是拿着良方良藥都沒治好病，是個能力差勁的庸醫。這次也應該換一個執行者，而不是讓交通部這個有前科的，去負責操刀鐵路改革。

如今交通部吞併鐵道部，輪迴折騰的歷史會重演嗎？能讓人放心嗎？從近期的熱議來看，顯然多數人並不能放心。

政府職能改革不能搞成單純甩包袱

建設服務型政府，確實必須要注重政府的有限性，應該從那些“不該管、管不了、管不好”的領域逐步退出，如果可以由社會公共組織來承擔、由市場自行調節，那麼政府就應當把這部分職能轉移出去。

但是，建設服務型政府、進行政府有限性改革，政府從部分職權領域中退出，是為了政府能更好的集中精力提供公共服務和公共產品。換句話説，“退出”是手段，而不是目的。不是説一切了之，不管市場、企業、社區、社會公共組織能不能承擔，是不是會比政府管得更好，是不是做好了承接職能轉移的準備，就一股腦兒切了不管了。

如果某一領域的事實證明，市場、企業、社區、社會公共組織，不但不能把這個領域管得比政府更好，甚至還變得更糟糕了，那麼即便政府管得也並不完美，政府也必須得重新進入這個領域去提供公共服務。

建設服務型政府不能不強調政府的無私性——政府不能僅以自身的利益為出發，而必須考慮到國家和人民的普遍利益、發展利益和長遠利益。從低價火車票的提供，到更隱性的貨運補貼，乃至配合和支持國家戰略格局安排的需要，公共物品和公共服務的提供，往往復雜、棘手、困難，也很難單純以經濟利益去算計。這正是鐵路系統“核算不嚴格、不科學、不標準”的主要成因。如果為了解決資金缺口問題，為了核算嚴格、科學、標準，卻需要拋開提供公共服務的宗旨；如果這些政府應該管的，卻不願管、不去管，那麼這種“誤把手段當目的”，正是建設服務型政府應該克服的對象。

過去的鐵路，是低收入者和較高收入者都可能買不到票，但大部分人終歸是買到票的，儘管擠一點。鐵路改企，不再提供“遠低於市場價格的廉價運輸服務”這一公共產品，這真的是解決問題嗎？鐵路真的是可以靠企業化、市場化就能解決問題的領域嗎？這好比把“擁擠的不收費道路”變為“不擁擠的收費道路”，可以讓較高收入者獲得暢通這一額外福利。但窮人呢？恐怕連多付錢的較高收入者也並不會滿意。

政府如果單純甩包袱，一次丟下、以後不管，別的組織或是沒能力承接，或管的更不如政府，於是一塊領域就變成或空白、或混亂了，最終讓人民的利益和社會的效益受損了。這顯然不叫“建設服務型政府”。

原鐵道部的社會福利功能該由誰承擔？

原鐵道部通過大大低於市場價格的客運和貨運價格，向全社會提供了鉅額社會福利。不僅僅是坐火車出行的人得到了補助，因為鐵路客運價格壓低了其他交通工具的價格，所有使用其他方式出行的人，也都從中得到了隱含的社會福利。全社會所有不與世隔絕的人，都在衣食住行各方面，從較為低廉的物流成本中獲益。

我們知道，美國有些地方把救火隊私營化了，於是當不繳防火費的某家人家着火時，救火隊就會在旁邊看着，在户主補交防火費之前，絕不動手救火。但鐵道部能拒絕給特定人羣提供廉價運輸服務嗎？例如説，凡是贊成取消鐵道部的大學生，就拒絕提供服務，不賣給他春運車票；或者就算買了車票，也要把他從人海中挑出來強行退票，這樣做可能嗎？做不到，也不可能去做。因此從公共性來説，鐵道部提供的廉價運輸服務，具有特別大的共有資源屬性，也理應獲得更多的支持和容忍。

原鐵道部提供的廉價運輸服務，遠遠低於市場價格，甚至低於成本。而且還不斷的增加這種公益性社會福利的供給，但增加這些社會福利供給的成本，並沒有由財政税收直接承擔，而是轉變為了鐵道部的負債。

從物價指數增長和收入增長來看，中國鐵路客運票價，實際僅為1995年的30%。從運營效率和公允成本來説，中國鐵路客運票價，普客至少應上漲400%才合理，動車和高鐵也應上漲150%才合理。若從完全市場價格來看，則中國鐵路客運票價，普客至少應上漲550%才合理，動車和高鐵也將上漲150%。中國鐵路貨運價格，雖然這些年來有小幅上調，但也跟不上物價指數增長的成本上漲速度，更不用説與完全市場價格的距離了，至少也需上漲250%才合理。

由於原鐵道部提供的服務是遠遠低於市場價格的社會福利，所以極大數量的以市場價格定價肯定買不起或不捨得買車票的窮人，也能享受鐵路運輸服務。而且還迫使其他運輸方式也向乘客讓利，因此其額外社會福利也是巨大的。從社會福利的價值來看，筆者認為僅近20年的累計價值，就相當於3.4萬億人民幣，其中客運1.3萬億、貨運1.1萬億、額外福利約1萬億。具體數值見仁見智，但一定是以萬億為單位的很大數目。即便不計算額外福利，直接福利2.4萬億，也接近鐵道部負債總額了（鐵道部負債約2.6萬億，但其多為商業貸款，應撇去利滾利影響。）鐵道部是中央人民政府的一部分，社會福利開支也是中央財政的一部分，因此理論上來説鐵道部根本沒道理負債高企，全國人民享受了社會福利，也應該負擔福利的成本，就好像被直接用於消除貧困、救助窮人一樣。

鐵路改企，這不等於鐵道部歷年來需要對國人的福利供給，就憑空消失了。更不等於未來的分出來的政企兩部分，就不需要為此頭痛了。

隸屬大交通部管轄的小鐵路局，顯然既無此職權也無此財力去承擔。而改組為企業的中國鐵路總公司，既然是承擔原鐵道部的企業職能，當然更不應該負擔這樣的社會福利功能。

是的，拆分鐵道部的方案提出，國家繼續支持鐵路建設發展，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規範的公益性線路和運輸補貼機制。但這跟沒説有什麼區別？公益性線路和運輸補貼機制，誰來決斷、誰來出錢？

如果是中央財政，那不拆鐵道部不也一樣應該提供嗎？鐵道部是中央人民政府的一部分，社會福利開支也是中央財政的一部分，如果是中央財政早就開始提供公益性補貼，鐵道部一分錢負債也不會出現。全天下也沒有隻能對企業以財政撥款提供鉅額補貼，反倒不能對兄弟部委提供財政撥款的道理吧。

但財政第一不願意提供（預算案里根本沒有這樣巨大的一筆錢），第二也確實拿不出這每年幾千億的鉅額社會福利補貼成本。那麼誰來負責？總得有個單位來負責籌集那麼大一筆錢吧。財政部不負責，也沒有別的人能負責，所以這“建立健全規範的公益性線路和運輸補貼機制”當然要被懷疑是一句空話。

實際只剩下這句“加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革”，也就是乾脆誰也不負責這塊社會福利了，改成市場化價格了。這是否意味着，“廉價運輸服務”這一公共物品，這塊社會福利整個切掉，以後不繼續提供了？