鐵路市場化不能“挑肥揀瘦”-魏峯
值得敬禮相送的鐵道部
鐵道部，這個“最後的計劃經濟堡壘”終於在長期的國內外輿論批評和指責之下，順應人心的被撤併了。可在真被確認撤併之後，無論是傳統的商業媒體，還是新興的微博等自媒體上，原來幾乎一邊倒的口徑，卻開始變得有些“五味雜陳”起來。這兩天聽到的各色“鐵老大”的稱呼中，貶義少了些，中性或者褒揚之意卻是增加了不少。
1949年當鐵道部隨着共和國的建立而誕生時，接手的全國鐵路名義總里程約2.1萬公里，實際運營里程僅一萬多公里，標準和設備更是五花八門的萬國牌，到2012年底，中國鐵路運營里程達9.8萬公里，僅次於美國，電氣化和高速鐵路里程則已是世界第一，而旅客週轉量、貨物發送量、換算週轉量、運輸密度這四項主要指標也都居於世界首位。雖然人們一直都説，中國的人均鐵路僅有一支香煙的長短，但謙虛和自醒之語，並不能遮蓋中國鐵路是中國在當今世界上的一張閃亮名片。更不用説，無論是在貨運還是客運上，鐵路在國內運輸中的骨幹作用，都是無可爭議的。“鐵老大”的稱號名至實歸。
這個鐵老大，也許平時很多人都覺得它傲慢、龐大到難以親近，但到了關鍵時刻，人們往往還是不由自主的想起依靠它，甚至依賴它。盛夏酷冬，電煤不夠了怎麼？讓鐵路二十四小時搶運。要加強邊疆地區與內地的聯繫怎麼辦？修一條新鐵路進去。在最後時刻，人們好象終於想起：雖然鐵道部出了貪官劉志軍，但數十萬鐵路職工幾十年來，卻是一直拿着低薪默默的勤勤懇懇；温州動車事故確實令人心碎，可在媒體和公知們的聯合炒作結束後，讓人們選哪種交通工具更安全快捷時，鐵路仍然名列前茅；春運時火車票也確實難買，但那很大程度是因為火車票價不會“隨行就市”，如同航空、公路那樣，突然比平時貴上好幾倍。這些當然不全是鐵道部的功勞，可如果説這裏面有哪項，沒有鐵道部上上下下的汗水，那恐怕也是稍有良知者都説不出口的。
這兩天聽到的各色“鐵老大”的稱呼中，貶義少了些，中性或者褒揚之意卻是增加了不少
撤併鐵道部，用不着過度聯想
雖然這幾天媒體上鋪天蓋地，寫得都是“64年曆史的鐵道部終於走到終點”的故事。但確切的説，鐵道部並不是第一次被合併掉了。
1970年6月7日，中央同意了國務院“關於國務院各部門建立黨的核心小組和革命委員會的請示報告”，並於同月22日決定，由原鐵道部、交通部及郵電部的郵政部分合併成立交通部。歷史上的這第一次“大交通部”時期，一直延續到1975年，1月17日全國人大四屆會議決定將原交通部劃分為鐵道部和交通部，同月27日兩部分署辦公，鐵道部再次復活。
1975年鐵道部被重新拆分成立，背景是鄧小平等一批老革命家在1973年獲得再次復出，四屆人大上，極端派“組閣”圖謀又破產，鄧小平在毛澤東主席和周恩來總理的支持下，主持中央日常工作，於是出現了文革中罕見的，工作重心實際轉向經濟的氣象。在1975年2-3月間召開的各省、自治區、直轄市主管工業的黨委書記會議上，鄧小平明確提出，“要把國民經濟搞上去，當前的薄弱環節是鐵路，鐵路運輸問題不解決，生產部署統統被打亂，整個計劃都要落空。”他並提出：“解決鐵路運輸問題的辦法是，加強集中統一，建立必要的規章制度，增強組織性、紀律性。”
當然，第一次大交通部的失敗，與文革時期不僅管理極度混亂，而且經常以政治需要壓倒科學理性，以運動方式搞生產，關係很大。但如果不是鐵路運輸天然就自成體系，管理上需要極強的專業性，和在國民經濟中的核心地位，周恩來、鄧小平等人完全可以仍將鐵路部門留在交通部內開展整頓工作，而不是重新分拆設部。
從精簡機構、理順政府職責的角度看，這次撤併鐵道部，理由要比第一次更充分得多。畢竟經過多輪改革後，在國務院的組成部門中，早就只剩下鐵道部是單一行業管理部門，而且還是唯一政企不分的機構。這與多年來政府機構改革的大方向，終究是很不相符的。既然多年之前，郵電部、電力部等就都能一一撤銷，鐵道部功成身退，以徹底完成政府機構的政企分開，其實本身並沒有多少值得聯想的，時機成熟了而已。多年來，西方輿論和國內的部分人，一面總是咬定，中國只進行經濟改革，不進行政治改革，另一面又對中國進行或不進行的法律、政策、機構變動，都舉着放大鏡來貼所謂“保守”或“改革”的政治標籤，聯想能力發達還是其次，更深的本意還是為了引導思潮，掌握是非對錯的評價權。對於鐵道部撤併的許多評論，只是又一次相同的表演。
新交通部恐難速圓大交通之夢
長期以來主張撤銷鐵道部的另一重要理由，是希望能由一個部門來統籌規劃所有的運輸方式，以形成最佳組合。新交通運輸部成立後，這一理想終於實現了。所以也就有了“由交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，可以加快推進綜合交通運輸體系建設，推動各種運輸方式協調發展和有機銜接，優化佈局結構，形成真正意義上的大交通格局”的希冀。
但客觀的看，“大交通格局”的計劃雖然很誘人，但難點在於，如何將之拆分為可執行的具體步驟，然後加以落實。以原交通部的十二五規劃為例，全文共有十章，長達4.5萬餘字。但其中真正涉及到統籌各種運輸方式，規劃互相協調和銜接的內容，卻僅有一章中的一節，約1千字，而且相當空泛。雖説字數多少並不能完全説明重視程度，但也略可窺見交通部在這方面的辦法實在不多。過去交通部只管轄公路、水運、民航和城市軌交時，尚且難以做到充分協調和銜接幾者，現在再加上鐵路後，反在短期內取得明顯效果，恐怕是很困難的。
新交通運輸部難以迅速“做大”。還因為：
首先，交通綜合規劃作為整個國家或地區總體規劃的一部分，而且是極重要的一部分，從不是能由交通部運輸部門自己説了算的。為了敲定方案，不僅要在總體需求與能力的框架下，與其它多個部門競爭預算與投資，還要與涉及的各個地方政府，進行大量的協商與博奕。反而在交通部和鐵道部之間，很少有難以協調的情況，因此兩部合併之後，減少的內耗是比較有限的。倒是新交通部能否彌補鐵道部撤銷後，尤其是鐵路建設職能被鐵路總公司帶走後，交通運輸部門在整體影響力上的損失，仍是個未知數。
其次，大交通體系的關鍵在於建設綜合運輸樞紐，而在這方面上，地方政府的着力點遠比交通運輸部門多的多，加上中國自改革開放以來，除鐵路外，其它交通方式的發展本就一直以地方政府為主導，交通部在這方面除了提供一些政策引導和支持外，無論是在資金，還是在政策上，能提供的幫助都不多，自然也就無法把握住主導權。甚至如果不同地方間，為爭奪運輸樞紐地位發生惡性競爭時，交通部門除了報請上級出面協調外，本身也很少有手段能加以勸解或調控。
有多大能力才能做多大事，雖然人們對新交通部有着很深的期望，但從現在的已知情況看，它的職能和權責，做一般的規劃和監管尚還有餘，但主導新一輪大交通體系建設則就明顯不足。
社會資金不是鐵路債務解決之道
這次鐵路系統改革的主要意義，與其説是撤併了鐵道部，其實不如説，是成立了鐵路總公司。與實際只保留了安全監管職責的鐵路總局相比，繼承了鐵道部絕大多數人員，所有資產和負債，保留了集中統一的調度指揮和經營管理模式，繼續統籌鐵路建設，繼續承擔鐵路安全的主體責任，鐵路總公司才是鐵道部的真正繼承者。
政企分離後的鐵路總公司，必然也必須開啓新一輪的鐵路改革，這是無需爭論的共識，但如何改革，以什麼作為改革成敗的標準，卻值得再發起一場討論。
就以普通人最容易直接感受的，火車客運的價格問題而言。長達18年的火車票價格凍結，已經積蓄了巨大的漲價勢能，確實到了有必要進行調整的時候。而作為一家企業，還揹負着高達2.6萬億的原鐵道部債務，鐵路總公司顯然也既無義務、又無能力繼續無限期的承擔全網的低票價。即將離任的盛部長都承認，在新的企業時代來臨後，火車票價將更多的由市場來決定，漲價難以避免。但火車客運運輸，在中國當前國情下，仍是極重要的公共服務商品，過於急促的大幅漲價，會把大多數的調整壓力轉嫁到承受能力相對較弱的人羣身上，不僅從促進社會分配更加合理的角度看不甚公平，而且更可能讓大多數羣眾對於改革的目標，到底是不是以人民的利益為根本前提產生懷疑，甚至可能因此動搖對於改革的共識與支持。那即使能讓鐵路總公司大幅增加盈利，大概也很難説就是獲得了成功。
同樣，現在無論是為了分擔和減輕鐵路總公司的財務壓力，還是為了引入競爭者、打破壟斷，廣泛吸引社會資金進入鐵路，已經是確認的政策共識，也是這輪鐵路改革最大的注目焦點。不過，這雖然在一定程度上，確實有助於化解鐵路自身負債額過大的問題，減輕財務風險，也可能有助於鐵路改善服務質量，提高顧客的滿意度。但新進入的社會資金，是否只願意挑最肥的肉吃，卻把難啃的骨頭都依然留給作為國企的鐵路總公司，導致實際國有資產流失，也同樣是不容忽視的風險。
從社會資金的角度看，由於鐵路總公司仍然保留着全程全網指揮調度的統一權限，不用改變原來的經營生產體系，甚至新建設也仍由其統籌。如果它想反悔，或是做一些手腳，自己投入的資金很容易就會陷入血本難歸的困境。沒有高額的利潤前景，冒這種風險就失去了意義。所以，他們不可能對薄利甚至有虧損風險的偏遠線路有多少興趣，甚至只要可能，哪怕對熱門線路，也會只願意挑最有盈利能力的部門進行承包或合資。還可能在進入後，施壓不顧社會利益而只追求自己利益的最大化，比如，削減在安全性上的投資，短期內可能看不出太多風險，卻可以立即增加當期盈利。又比如鐵路對於大部分內陸煤礦，其實就有着隨意索價的能力，但如果任由其運用這一優勢，全社會都會付出高昂的代價。
因此，雖然由於鐵路總公司的規模太大，近期內整體IPO上市既不適合，更不現實。但在引進社會資金時，還是最好儘量以整個鐵路網，或是多條不同地區、冷熱不均的線路整體共同做為吸引社會資金的對象。這樣可以最大程度上，既避免社會資金挑肥撿瘦，只願拿走鐵路最精華的部分，也可以給他們的投資提供一道保險，畢竟把整個鐵路網和多條線路都做虧損，對於鐵路總公司來説也沒有多少好處可言。 其實，筆者以往曾提出，現在還是認為，鐵路目前的債務問題實際並不難解決。從其現金流情況來看，鐵路的整體經營狀況非常良好。它的財務風險，完全是因為融資方式過於落後和單一，幾乎完全依賴於銀行貸款，導致利息過大造成的。只要國家出面擔保，甚至只需批准其發行足夠規模的中長期特別債券，來代替部分高息的銀行貸款，就可以迅速而有效的將財務成本大幅降低。而由於鐵路本身擁有足夠的優質資產可作為保證物，這些債券也並不會增加政府債務累積的風險。
如果擔心相關債券規模太大，會衝擊到金融市場的穩定，也可以考慮將幾家政策銀行，或國有商業銀行，又或特殊基金做為長期戰略投資者，以債轉股的方式引入鐵路，同樣是社會資金，它們無論是在社會責任感上，還是投資的長期穩定性上，都是一般的閒散資金或私人資金無法相提並論的，可能是目前階段最適合鐵路的合作伙伴了。
而最壞的解決方案，莫過於重蹈英國、日本等國鐵路改革失敗的覆轍，為了引進社會資金而引進社會資金，為了去國有化而去國有化，那最後結果只會是債留國家，利歸私人，服務下降，價格上升，國家與社會既失信又損利，鐵路和乘客們全都滿腹怨氣。