世行報告指導中國鐵道部改革？-席亞洲
近日，一份發表於兩年前的世行關於鐵路改革的中文研究報告被廣泛關注。輿論認為，近期兩會推出的鐵道部改革方案思路與該報告有高度重合。這份標註為2011年2月授權向公眾發佈的報告刊登在名為China Transport Topics No.02的卷宗裏。《21世紀經濟報道》曾報道過該報告（《世行支招鐵路改革：鐵道部併入大交通部》）。報告的作者是世界銀行的兩位經濟學家。他們認為，世界上除了中國外，鐵路運量排名前八位的國家在鐵路行業具有共同的“三大支柱”即：統一管治、職能分離、市場監管。基於這三大支柱，它們都採取了成立統一的交通運輸部、鐵路服務採取公司化管理架構、成立多家鐵路運營公司、客貨運輸分離等共同的做法。該文認為，這些做法值得中國政府在鐵道行業體制改革中借鑑。
文中兩位作者高度評價了中國鐵道部在建設和管理中國鐵路事業上發揮的巨大作用和成就。同時也指出，鐵道部以行政方式運營中國鐵路的做法已經不能夠應付今天世界範圍內鐵路運輸方式的市場份額正在下降的現實趨勢。鑑於上述原因，他們建議中國借鑑其他鐵路大國的做法，成立統一交通部，創立鐵路公司。
目前，中國已經開始實施鐵道運營管理體制改革，從改革的措施來看，很大程度上借鑑了此文的思路。
僅從理論角度而言，此文的思路是能夠自洽的，設計的改革措施看起來也很完美，但從其在文中所提到國家的實踐情況來看，認為這些措施能夠解決中國鐵路的問題恐怕還為時過早。僅就文中提到的八個鐵路大國來看，這“三大支柱”並沒有如理論上一樣完美地解決它們的問題。
俄羅斯鐵路私有化後無力解決鐵路設備老化、管理水平低下等問題，結果出現了“比自行車還慢”的情況。
美國由於鐵路設施老化，多家鐵路公司之間的惡性競爭和私營企業投資不足等因素導致鐵路設施老化嚴重。有報道指出，美國目前興建的“高鐵”的運行速度剛剛趕上中國的普通列車。
日本的高鐵公司JR東海在擁有利潤豐厚的東北新幹線的同時卻因要填補大量普通鐵路線路的虧損導致新一代高鐵研發建設費用捉襟見肘，投入運營遙遙無期。
德國鐵路在實行私有化後，原本“掐着秒針進站”的鐵路開始“失準”，原因是私有公司為了上市，大舉裁員，減少基礎建設投資，結果導致整體運行效率降低，事故頻發，大大惡化了德國鐵路歷史上良好的聲譽。
巴西1996年開始鐵路私有化改革，將全國鐵路劃分為7大鐵路公司分區管理運營。但其雄心勃勃的“鐵路復甦”計劃至今並無起色，由於該國經濟依賴於資源出口，鐵路運輸效率的低下嚴重製約了其經濟發展。
澳大利亞從1858年開始修建的南北鐵路幹線一直到2004年才完工，歷時150年。同時該國至今也沒能實現全國鐵路軌距統一。近年來該國鐵路發展的加速的最主要因素恰恰是聯邦政府出資修建了各州之間統一規矩的聯絡主幹線。
今日加拿大的鐵路以準點、高效著稱，然而該國曾經出現過三家鐵路公司重複投資同時興建三條橫貫東西的大鐵路的情況。直到成立統一的全國鐵路公司才改變這一情況。至今，加拿大政府的宏觀調控在該國鐵路發展中仍起着舉足輕重的作用。
法國鐵路則是所有上述國家當中，國有化程度最高、宏觀調控最有力的，在德國鐵路出現一系列問題嚴重影響其聲譽和運營效率的同時，法國鐵路的發展狀況卻要好得多。恰恰體現了鐵路建設事業中國家調控的重要性。
此外，報告未能提供一些鐵路改革失敗國家的案例。英國在撒切爾主政時期採取私有化思路進行鐵路改革，結果導致了鐵路事故頻發、運營效率低下、私人公司實力不足無以為繼等問題（詳細情況請參閲：《英國鐵路私有化改革失敗的啓示》），被迫重新將鐵路收歸國有。阿根廷鐵路改革也遇到類似狀況。
中國的鐵路運營與管理體制改革絕非是一篇論文就能談清楚的問題。春秋研究院研究員張維為先生曾撰文《高鐵奇蹟與中國模式》指出，中國鐵路改革沒有現成的道路可以抄襲，中國應該有信心在實踐中探索出一條新路來。
以下為這份世行報告全文：
鐵路行業管理體制的三大支柱
引言：在中國和許多國家，鐵路行業都涉及到重大的公共利益。各國在鐵路行業是如何追求公共利益的？本文通過對澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、日本、俄羅斯、美國八個國家鐵路行業的研究，發現各國在管理體制上有很多共同的要素。這八個國家的鐵路行業千姿百態，其運量之和大約相當於全球除中國以外地區鐵路交通總運量的三分之二。這些共同的要素是：第一，這些國家都設有一個交通運輸部，負責監督管理和制定多種運輸方式的綜合運輸政策；第二，政府的政策和監管職能與鐵路服務的商業運營分離；第三，在絕大多數情況下選擇公司化運營結構（無論民營還是國有）提供鐵路服務；第四，都有多個服務提供者；第五，客運和貨運在部門或機構上分離。中國鐵路行業的管理體制不是以這些要素為基礎的。但是，考慮到運輸市場競爭程度和中國鐵路行業規模的變化以及建立更協調的國家運輸體系的需要，國際經驗可以為中國鐵路行業的發展提供有益的借鑑。本文討論各國普遍採納的三大政策支柱，供中國在考慮各種方案時參考。
鐵路的公共利益
鐵路促進經濟增長和社會福祉的提高。鐵路貨運服務通常是國家經濟在陸地上的 “重型起重機”，為重點行業的生產者提供大容量且成本低於公路的運輸。客運鐵路在人口密集的城際客運走廊也發揮着重要的經濟、社會作用，是人口稠密地區的綜合性區域客運系統的組成部分。
假如由公路承擔鐵路的這些職能，往往就會帶來公路基礎設施成本提高，交通擁堵、車輛尾氣排放和交通事故增多。
在那些有適當的交通走廊和及市場需求的國家，鐵路行業對於公共利益事關重大。公共利益是公共政策的基礎。本文簡要介紹了世界上八個擁有大型鐵路行業的國家的鐵路公共利益和公共政策問題，這八個國家為澳大利亞、巴西、加拿大、德國、法國、日本、俄羅斯和及美國。這些國家承擔着除中國以外的世界三分之二的鐵路運輸量。
按照國際鐵路聯盟2010年統計數據提供的客運人公里和貨運噸公里的總和度量。
德國、法國、日本和俄羅斯的鐵路與中國相仿，客貨混合運行。而澳大利亞、巴西、加拿大和美國則相反，這幾個國家在城市以外的列車客運量有限，鐵路主要以貨運為主。
因此，無論是從鐵路運輸市場、列車運行還是從所有制特點來看，這八個國家的鐵路行業都各有特色。
鐵路運輸中的公共利益
那麼，這些國家鐵路運輸中的公共利益是什麼呢？ 自然，各國的決策機構有自己的政策優先重點，表達方式也不盡相同。有的國家有明確的國家交通運輸戰略，正式闡明關於各種運輸方式的總的政策目標; 有的則在部門的網站或文件中説明。各國對鐵路公共利益的共識可以歸納為：鐵路應該高效率、反映市場需求（為客户提供良好的服務）、符合社會承受能力（不給公共開支造成不可持續的經濟負擔）、安全可靠，對環境的影響控制在可接受的範圍。
儘管這八個國家的鐵路行業差異很大，但他們為了追求鐵路運輸中的公共利益而採用的的公共治理結構和體制框架具有明顯類似的特徵。
統一的國家交通運輸部
所有八個國家在中央政府一級都有一個交通運輸部2，其職能是負責就所有交通運輸方式（或至少是所有陸上交通運輸方式）制定促進公共利益的政策並監管其執行。他們都尋求建立超出單一運輸方式利益之上的綜合性的國家交通運輸政策，同時對各不同運輸方式主管部門的貫徹實施情況進行監督。
在某些情況下，這個部門還包括其他基礎建設行業。
交通運輸體系的協調
這八個國家的政府都致力於建立更加一體化的運輸體系，其一體化程度超過通常靠政府對各種單一運輸方式的傳統行政管理或靠市場機制所達到的程度。對一體化的解釋通常是：為各種運輸方式構建公平的競爭環境，在不同運輸方式中合理地分配公共投資，改善不同運輸方式之間的換乘轉運設施，抑或三者兼具。
政策與運營分離
八個國家都採取了把鐵路行業的公共政策制定和監督規管職能與鐵路服務提供者的職能分離的原則。影響採取這一原則有三個主要因素。
首先，擔心如果沒有職能的分離，政府決策機構同時還要對鐵路運輸服務提供者的經營業績負責，就會與公共利益政策發生衝突，可能導致政策目標難以實現（比如降低行業的准入門檻、貫徹消費者保護等）。其次，表述和分析公共利益和公共政策所需要的專業和機構技能與經營商業性企業所需要的技能有很大的不同。第三，職能分離可以容許服務提供實體採用效率更高的組織形式；這就引申出下面第四個共同的特徵。
公司化形式
儘管所有制和結構不同，但這八個國家的數百家鐵路服務提供者除極少數外都普遍採取了公司或大公司下屬子公司的形式。無論公司大小，國營民營，按公司法成立還是按特殊國有企業法規建制，有沒有預算補貼或預算補貼多少，貨運、客運還是客貨兼營的鐵路公司，公司化的形式都很普遍。
法國是一個主要的例外，法國的鐵路運營機構法國國營鐵路公司不是一個公司，而是一個按照專門立法運營的“公共部門商業集團”。不過，法國國營鐵路公司嚴格劃分成五個不同的分部，獨立管理、獨立核算。這五個部門是：基礎設施；城市和區域客運服務；長途和高鐵客運服務；貨運和物流服務；火車站管理與開發。
人們普遍選擇公司化實體形式不難理解。歷史證明，對於幾乎所有的生產和服務行業，公司化形式是現代經濟迄今創造出來的適用於在競爭性市場中經營大規模商業活動的最成功的模式，即使在公司仍屬國有的情況下也不例外。 不過，國有企業公司化並不是優質管理的保障。有證據表明，國有企業應當建立強健的公司治理結構，包括設立獨立和符合專業資格的董事會；實行管理人員擇優聘任制度；目標管理問責制度；管理結構與市場掛鈎並聚焦核心職能；掌握較大的定價自主權；實行有效的會計和審計標準等3。所有八個國家的民營和國有企業都呈現出上述諸多特徵。
2005年發佈的經合組織《國營企業公司治理指引》給出了一個良好做法的清單。
多個服務提供商
如前所述，這八個國家有數百家鐵路運輸服務供應商。其中包括800多家提供鐵路貨運服務的實體和130多家提供鐵路客運服務的實體。
（這些數字還不包括單純運營城市軌道系統的實體。）即使是有一家主要國營總公司的國家，通常也有為數眾多的專營公司。
美國的服務供應商數量是最多的，有7個一級鐵路公司（包括根據軌道共享協議運營的加拿大鐵路公司）、23個區域運營商、339個地方或段線路運營商和車站運營商。
在以客運為主的國家裏，日本的鐵路行業可以説是最為多元化，有6家取代日本國鐵的主要區域性服務提供商（3家民營和3家國有），再加上21家大中型民營為主（和幾個市屬）規模較小的公司，主要承擔郊區或區域性鐵路客運。日本還有一家有軌道使用權的主要民營貨運列車運營公司，外加幾家較小的支線貨運運營商。
每個國家的歷史、地理、特別是運輸市場的性質及分佈對公司的數量和配置有重大的影響。（原則上説，較大、較為多元化的運輸市場可以支撐數量較多的公司。）但是政策選擇也很重要。在澳大利亞、加拿大、德國、俄羅斯和美國，主張貨運市場競爭的積極的政策抉擇為同時存在多個鐵路貨運商奠定了基礎。在長途客運鐵路領域，鐵路公司之間的直接競爭在這些國家並不普遍。不過，有些國家（德國、日本和俄羅斯）採取了按區域劃分客運業務的政策。
客貨運服務分離
另外一個共同特徵是客貨運鐵路服務的分離。
在澳大利亞、巴西、加拿大、日本和美國，幾乎所有的貨運和客運服務都分別由完全獨立的公司運營。在德國和俄羅斯，貨運和客運服務分別由一個統一的控股集團下屬的獨立子公司運營，在法國則是由法國國營鐵路公司下屬的獨立運營部門運營。
這種做法並非歷來如此。在所有八個國家，最大的國家鐵路公司都曾經同時兼營客貨運業務。由於貨運列車和客運列車在同一軌道上運行，鐵路部門過去都把貨運和客運看成是同一項業務的不同組成部分，把他們的業務都看成是運行列車。但是，在競爭加劇的環境中，客貨運混合管理模式的效率日益降低。如今，鐵路的經營目標是要比其他運輸方式更好地服務於市場。即便客貨運列車都在同一軌道上運行，但對客貨運服務的市場需求卻不一樣：不同的客户，不同的服務需求，不同的社會職能。
客貨混合的經營模式使各自市場的利潤收入難以劃分，從而難以監測經營業績。當一個經營比較成功的部門的利潤通過聯合帳户自動轉移到了相對滯後的部門時，就挫傷了經營成功的部門繼續提高的積極性，同時也削弱了滯後部門加大努力的動力。
共同特徵：三大支柱
顯而易見，各國的鐵路管理和產業結構儘管在許多方面形制迥異，但都包含着三個共同的政策原則。下面的示意圖將這些共同的政策原則概括為三大“支柱”。
八個鐵路大國的行業管理中的“三大支柱”
第一，所有八個國家都力圖把交通運輸行業或者至少把陸上交通運輸行業納入一個交通運輸部統一管理。第二，所有八個國家都把政策制定職能與運輸服務運營職能分離（這包括鐵路在內的所有運輸形式）。第三，所有八個國家都認為有必要對交通運輸行業進行獨立監管（通過交通部或專門機構）。自然，鐵路的供給市場有其特殊性，但都是以公司化實體運營為主，都有為數眾多的專營商，都有一定程度的競爭，尤其是在鐵路貨運領域。
中國鐵路管理體制的現狀
中國的鐵路行業在組織結構方面與上述八個案例國家有明顯的不同，儘管中國在交通運輸領域的公共利益與這八國大體相同。中國鐵路部門的治理和組織結構與其他國家的不同體現在1991年頒佈的《鐵路法》第三條：
主管部門：在中國，主管鐵路運輸政策制定的是鐵道部而不是交通運輸部。
運輸體系協調：中國的交通運輸部沒有在鐵路與其他運輸方式之間進行協調的政策授權。
政策與運營分離：鐵道部直接管轄18個承擔鐵路運營服務的地方鐵路局並對其財政負責。
服務供應商公司化：地方鐵路局是鐵道部的下屬部門，而不是國有公司。
多個服務供應商：儘管中國幅員遼闊，鐵道部在中國大陸鐵路運輸服務中佔據主導地位4.. 客貨運服務分離：鐵道部的客運和貨運服務並不是分離的實體；18個地方鐵路局各自通過同一套管理機構和共享的資源基地運營客貨運服務。
其他鐵路運輸服務實體包括著名的大秦、朔黃煤炭鐵路線及廣深鐵路，實際上多數非部屬鐵路運輸服務實體只能承運一些相對次要的工業或地區線路。中國鐵道承擔着大約99%的客運人公里以及94%的貨運噸公里（2009年數據）。
因此，中國的模式與眾不同。中國沒有對交通運輸的統一管理，沒有把政策制定職能與運營職能分離，不具備管制的運輸市場的特徵，而是通過行政手段管理鐵路行業。
哪些國際經驗中國可以借鑑？
這個問題要由中國自己決定，我們在此僅提出一些個人看法，説明為什麼中國可以考慮其他選擇方案的理由。這並不是説現行的框架未能奏效。1949年，中國只有22000公里鐵路，維護很差，受戰爭破壞嚴重，只有不到1000公里的複線，電氣化線路則是空白。
時至今日，鐵道部把鐵路行業建成了中國國家交通運輸系統中極其重要的組成部分，為中國舉世矚目的經濟增長作出了顯著貢獻。
如今，中國擁有91000公里高品質的鐵路運輸網絡，鐵路貨運量已達世界第二，客運量居世界第一。列車服務井然有序，高效率運營。
這一切成就主要是通過鐵道部自籌資金加上有限的國家預算支持而取得的，至少近年來是如此。近年來鐵道部對於推動和協調鐵路運輸網絡的發展所起的核心作用舉足輕重。
因此，考慮改革的理由並不是因為欠缺過去的成就，而是為了適應今天的新形勢。
最大的也是最重要的新形勢是市場競爭環境的變化。自1991年《鐵路法》頒佈以來，公路運輸、內河航運和航空服務都有進一步的改善，其基礎設施投入和運營服務取得了跨越式發展。鐵路運輸方式的市場份額普遍下降。就所有的其他運輸方式而言，鐵路的競爭對手不是政府部門，而是公司。以類似的模式實行鐵路運營公司化的時機是否已經到來？
第二個因素是中國的鐵路網絡現在已經比較適合引入新的方案。當鐵路網絡只有20000公里，線路稀少，分佈零散的時候，考慮不同結構的機會是有限的。中國是世界最大的國家之一，現在正在朝着到2020年建成12萬公里國際上最先進、高使用率的鐵路的目標邁進。沒有理由認為有必要由一家公司來經營所有的線路，也無需對全國各地採取一刀切。
這可以用一個假想的例子來説明：假如中國鐵路由五個承擔大約同等交通運量的地區鐵路公司組成，那麼每個地區鐵路公司仍然會排在世界最繁忙的十大鐵路公司之列5. 而且按照每個地區鐵路公司的規模，其內部設立的貨運和客運分部的規模都會是世界級的。
規模大於這五家的只有：印度鐵路局、俄羅斯鐵路公司、伯靈頓北方公司（美國）和聯合太平洋公司（美國）。
第三，1991年以來，各運輸方式都進行了大規模的基礎設施投資，但投資規劃是根據各運輸方式主管部門各自的計劃彙集而成的，相互之間幾乎沒有協調與整合。如果未來中國希望實現對現有基礎設施的最優化利用，並在不同交通運輸網絡之間有效地分配今後的公共投資，就需要制定一個協調的國家交通運輸戰略。
八個案例國家中的多數都已經這樣做了。實踐證明，儘管上述國家都有統一管理多種運輸方式的交通運輸部負責這項工作，這仍然是一項複雜、艱鉅的任務。如此看來，在鐵路這樣一個龐大和重要的交通運輸部門與其他運輸方式基本分離的情況下，要想完成這一任務就顯得完全不現實了。
如果中國考慮採納這三大支柱，同時仍保留國家在鐵路政策和路網所有權方面的核心職能，那麼可以考慮以下方案：
設立一個國家交通運輸部負責對交通運輸實行統一管理，制定多方式綜合運輸政策，負責交通運輸體系的整合和公共資源在各交通運輸網絡間的分配；
在交通運輸部下設國家鐵路管理局；國家鐵路管理局負責制定鐵路政策和（可通過專門機構）技術和安全標準（按照1991年頒佈的《鐵路法》規定），但不擁有所有權，不承擔服務運營職能；
在國家鐵路管理局下設國家鐵路網戰略與發展的專門機構，負責協調各個參與實施《中長期鐵路網發展規劃》的機構及合資公司；
根據專門的國有企業法或公司法，成立一定數量的自主經營的大型地區鐵路公司；公司股權歸主管國有企業的部委或其他適當的部委所有，由這個部委任命董事會，並下設客貨分離的運營分部或子公司；
成立一定數量的專業化或獨立品牌的跨地區運輸服務公司，可採取以下不同形式：由相鄰的地區鐵路公司組成合資公司；地區公司之間互授允許使用相鄰地區軌道的軌道使用權；新成立獨立的公司，通過支付軌道使用費取得軌道使用權，國家鐵路局可對收費標準進行監管。
八個案例國家都在一定程度上給予第三方列車運營公司軌道使用權。
一定數量的小型鐵路，包括1991年頒佈的《鐵路法》列為地方、行業和支線鐵路；也可包括煤炭和其他資源的專線鐵路。
採納一種新的更加多元化的管理體制並不是一件輕而易舉的事。最佳解決方案必須能夠反映運輸市場的實際情況。中國政府和有關機構的專家須對實施辦法（包括公司治理結構的性質和鐵路債務的分配等）進行審慎、周密的調研。作者認為，目前對政策進行一次重新評估將會是非常有益的。
原作者簡介：
保羅.阿莫斯 世界銀行運輸戰略與管理諮詢顧問。
曾從事多年交通運輸諮詢管理工作，2003年加入世界銀行，任交通顧問，關注中國、巴基斯坦、波蘭、越南、保加利亞和東南歐的交通戰略管理問題。
理查德.布洛克 是交通諮詢顧問，專業領域為鐵路運營規劃、財務建模和項目評估。
兩位作者曾參與對52個國家80多個鐵路實體的管理與技術研究課題。
世界銀行聲明：
本論文為世界銀行《中國交通運輸專題系列》中的一篇；該系列着眼於分享關於中國交通運輸領域的改革經驗。如有反饋意見，請聯繫世界銀行駐華代表處司凱強（John Scales；[email protected]）或歐傑（GeraldOllivier；[email protected]）。
本論文的任何研究結果、詮釋和結論均為作者個人意見，不代表世界銀行的觀點。世界銀行與作者無法保證本文中所包含的任何數據或其他信息的準確性，並對其使用的任何後果不承擔責任。