我國土地制度的優勢——與鄭永年先生商榷-田孟
2013年3月24日，由國務院發展研究中心主辦的、第十四屆中國發展高層論壇在北京開幕，政界高層和學界名流參與，引來媒體廣泛關注。本次論壇主題為“中國：改革開放與全面建成小康社會”。討論過程中，城鎮化中的土地問題成為了最熱門的話題之一。筆者認真學習了本次中國發展高層論壇，尤其關注土地制度方面的討論。對於鄭永年先生關於中國土地制度安排的看法及其改革方案不是很同意，特此與鄭先生商榷。
一、鄭永年先生觀點引述
據媒體報道，新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年指出，中國城鎮化面臨眾多體制改革，其中最重要的是農村土地制度的改革和創新。①“由於農村是集體土地所有制，土地數量固定，而集體又是不固定的，因此，會面臨土地產生的利益一直在分配、重新分配等問題”。②“土地表面上看是農民的唐僧肉，誰都想吃，地產商、地方政府想吃，上級政府想吃，但是唐僧肉的主人——農民吃不到。”
對於中國城鎮化的下一步改革，鄭永年表示，應在土地國有化的同時，進行土地使用權的私有化，進行改革要兩步走，以避免城鎮化成為新一波掠奪農民土地的運動。③“土地私有化也不見得能解決問題，我們要考慮到地方政府各種因素，但是土地是可以國有化的，土地國有化過程中，土地另一方面，土地的使用權可以私有化。”“把土改作為突破口，在補償後對土地使用權進行私有化、家庭化，釋放中國大量勞動力，中國的農民工不放棄土地，成不了城市居民，就要改革”。④“中國夢很大一方面是居者有其屋，中國如果做到了居者有其屋，可以換來20年到30年的政治穩定、社會穩定，那個時候，中國可以達到一個比較高收入國家水平。我們今天所面臨的很多問題會自然消失，否則的話，我們就會陷入長期的中等收入陷阱，就會面臨很多無窮的問題。”（注：以上引述轉引綜合自瀟湘晨報、新浪網等）
以下就上述四組言論分別進行商榷。
“中國發展高層論壇2013年年會”於3月23日-25日在北京舉行。圖為新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年。
二、商榷①：集體土地所有制有助於形成集體內部的公平正義
鄭先生説的土地產生的收益無非是兩種，一種是農用產生的農業收益，一種是非農用產生的工商業建設收益。按照我國土地管理法的規定，非農建設需要用地必須使用國有土地，其中村民建房使用的宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公益事業和公共設施用地除外。也就是説，我國是以法律的形式確立了土地非農建設收益在城不在鄉——對此法律設計的合理性，後文會有詳述，在此僅假設鄭先生承認我國法律規定的要求，所説的是土地產生農業收益。
鄭先生認為，由於農村土地數量是固定的，也就是説，農村土地的農業收益短期內也是固定不變的，而農村集體卻因為人口的生死更替和出入遷徙不斷地變動，從而使得土地產生的農業收益也總是在不斷地分配和再分配，鄭先生以為這裏面有問題。
筆者以為這裏面沒有問題。土地是人類賴以獲取生活資料的基礎物資，因此土地制度應該對人口變動從而產生的需求保持契合，土地制度不能僵化到最後不顧人們生活需要的地步，到這一步了就只能導向暴力革命。我國現有的土地制度就是通過資產階級革命和社會主義革命的形式分別從地主階級和小私有者手上剝奪過來的，形成了社會主義的土地公有制。
改革開放以來，我國農村的土地實行集體所有制，以户為單位經營，這項制度被稱為我國農村制度的基石。也就是説，農村土地產生的農業收益是在集體內部以家庭為單位進行分配的。儘管農村人口變動比較大，但是農村家庭變動卻較為穩定的，因此就可以賦予農户長期而又有保障的土地承包經營權。然而，户均土地權的長期而又穩定並不有助於解決反而更加加劇了集體內部人均土地的差異懸殊，表現出來的就是人均獲得土地農業收益的差異懸殊，這很不公平——對於一個熟人社會的集體來説，這還不正義。
對於這一困境的解決，改革開放前二十年，主要是通過進行土地調整的方式實現平衡的，那時候農村集體還具有比較強的行動能力，因此能夠把調地的工作做下去，調整土地，實際上就是讓集體的地權及其收益能夠按照人口變動的實際情況進行不斷地優化配置，從而保證公平與正義。取消農業税後，集體獲取土地收益的權利也被取消了，導致集體治理能力越來越弱化；同時國家進一步強調農村土地“生不添、死不減”，使得集體進行地權調整越來越難，農地收益的分配格局越來越固化，不公平感驟增，農民之間越來越分裂，反過來影響農民達成一致行動進行農田水利基礎設施等公共品的建設。集體所有權的弱化和虛化、地權的固化、農業收益分配結構的固定，是造成農村生產生活條件越來越惡化的內在關鍵性原因。
需要注意的是，集體的構成成分是在不斷地變動的，然而集體本身卻是十分固定的。在沒有外部力量向農村提取資源的背景下，若沒有堅強有力的村集體，農民就是一盤散沙的狀態，農村就會越來越凋敝，農業就會越來越危險。而集體最重要的作用就是要在集體內部根據人口變動不斷地結平衡賬，通過地權的不斷匹配和再匹配，形成農業收益的不斷優化配置，實現基本的公平正義。所以，與鄭先生相反，筆者認為國家應該加強集體能力和權威。
三、商榷②：土地非農增值收益應歸公
需要指出的是，鄭先生在此犯了一個低級錯誤，他認為我國土地的主人是農民，而實際上我國憲法明確規定土地是公有制，農村土地歸集體所有，農民只享有承包經營權（使用權）。我國憲法、土地管理法明確規定，土地徵收應予以補償。農村土地徵收是將農村土地變成了國有土地，是農地所有權和使用權的雙重滅失，因此既要補償享有所有權的集體，也要補償享有使用權的農户。按照法律，土地徵收按照土地原用途進行補償，且總額不得超過土地原用途平均產值一定倍數。一般來説，政府徵地，按照標準會給予農户以補償，完全沒補償或拖欠的畢竟是少數，當然農民總會覺得補償不夠，誰會嫌補償太多？鄭先生説的農民吃不到的土地唐僧肉，顯然不是指上述按照土地原用途進行補償的那一部分徵地補償款，他指的是土地非農增值收益的那一部分巨大收益。
鄭先生提到土地上的各種利益主體爭奪土地收益，這顯然是在説土地的非農增值收益，也就是農村土地轉變成國有建設用地這個過程中產生的巨大的土地增值收益的分配問題，直指我國的徵地制度。對於這個問題，孫中山先生早在一百多年前就提到了要漲價歸公、地利共享。鄭先生説上級政府、地方政府、開發商等都想吃這塊唐僧肉，這並無不妥，但是需要注意的是，其實農民也想吃：城郊地區修建的小產權房就是證明，各種形式的聯建房也是證明，甚至近年來頻頻見諸報端的因徵地拆遷導致的惡性事件也是證明。農民想吃卻吃不到，或者吃到了卻有風險，有風險卻還要冒，組建這塊唐僧肉之誘人。然而我國法律明確規定了土地增值收益的漲價歸公原則，農民並不享有這一權利。原因在於：一是，這筆增值收益並不是農民的勞動產生的，而是城市化發展，經濟發展水平的提高導致的，因此這種漲價的收益就不應該歸農民，而應該歸公。二是，土地徵收過程有區位限制和規模限制，不是所有的農民的土地都有被徵收的機會，且較之農民全部來説只有很少的一部分有機會被徵收土地，他們其實早已脱離了農業生產方式成為了偽農民和偽農民集體；並且在拆遷過程中，他們得到的補償並不低。土地增值收益若是歸了他們，實際上並不是廣大農民得了，而是一少部分地主得了，漲價歸農民的結果是城市經濟發展的成果被一小部分土地食利者階層拿走了，這是分配方式的實質是在向封建社會關係倒退。
這裏的問題是，應該歸公的這塊唐僧肉也不是想吃就能吃的，國家法律制度有限制。首先，我國實現嚴格的土地用途管制，中央政府對地方新增建設用地總量進行指標控制，也就是説，地方政府要想合法地取得土地增值收益，需要獲得建設用地指標，只有有了建設用地指標才能夠徵地、供地，從而獲得土地財政。不是説地方政府想徵多少就能徵多少。其次，我國嚴格的土地用途管制制度，還對供地的類型、用途進行了明確的規定。在當前情況下，年度新增建設用地裏，一部分是用於工業用地，這塊土地基本上沒有淨收益，而且往往政府還需要倒貼資金；還有一部分是道路、管網等基礎設施建設用地，這一部分也基本上都是政府在出錢建設，根本沒有收益；還有一部分是用於商住用地，這是地方政府土地財政的主要來源，也是唯一能夠取得鉅額淨收益的部分。也就説，地方政府徵了的土地中，不是想怎麼用就這麼用。再次，我國實行經營性用地的招拍掛制度，其中尤其要求商住用地必須進入土地招拍掛市場進行出讓，從而使得土地增值收益能夠進入地方財政，構成地方公共財政來源的大頭之一，用以彌補工業用地和基礎設施建設用地上的投資、搞建設。也就是説，用於商住開發的土地上取得的鉅額收益並不是進入了官員的腰包，更不是進了開發商的腰包，而是進入財政，構成政府財政收入的重要部分。只要嚴格按照制度要求來，開發商和官員在這個過程中是沒有吃到唐僧肉的。
我國現有的徵地制度能夠保證土地非農增值收益歸到地方政府手中，作為公共財政支持地方政府搞經濟發展和民生工程，實際上就是一種漲價歸公的制度設計。由於我國處在城市化的快速推進階段，一方面會有大量的土地面臨非農增值；另一方面則是地方政府需要大量的資金來持續地進行基礎設施投入和招商引資。土地財政恰好能夠使城市化的推進實現收支均衡，從而確保我國城市化、現代化可持續展開。有了土地財政，地方建設和發展就不會太依賴於中央財政，這樣中央財政也才能結餘出更多的資源用於搞民生工程、進行國防軍隊建設、投資大型戰略產業、提升科學技術水平等等。土地財政對於我國的地區經濟發展和整體發展功不可沒，我國現有的徵地制度在方向上是有利於我國現代化的。因此，改革也應當順着這個方向不斷地完善，而不是背道而馳。
四、商榷③：城鎮化推進與農民利益保護
鄭先生的第三組話的實質是要農村土地去集體化，將所有權徹底上收歸國有，將使用權徹底下移，歸農户私有。按照我國物權法，集體土地使用權屬於用益物權，鄭先生所謂的所有權國有化、使用權私有化改革實質上也就是變相的土地私有化了。鄭先生自己也承認，是限於我國意識形態和傳統等因素，明明白白地搞土地私有化在意識形態和傳統觀念方面都過不了關。吳敬璉先生也再後面附議並提醒了是使用權的私有化而不是所有權的私有化。
鄭先生認為，城鎮化不可避免，我國要想從中等收入國家向高收入國家邁進，而不是出現中等收入陷進，就必須通過城鎮化，支持中國比較長期的經濟發展。城鎮化要順利推進，需要在土地制度設計上進一步提供便利；同時城鎮化過程中，農民是弱勢羣體，有可能會受到侵害，因此要通過制度設計給予保障。農民的利益受不到保障，中國就極有可能陷入中低收入陷阱。鄭先生以為通過農村土地所有權的國有化和使用權的私有化可以解決城鎮化的推進受阻和城市化過程中的農民權益保護問題。由於土地所有權是國家的，因此當政府需要使用土地進行非農建設時，就不需要經過徵地手續；然而，因為土地使用權是私人所有的，因此被徵地的農民就能夠與政府談判，只有雙方在自願的情況下政府才能夠用地，因此能夠保障農民權益。
首先，鄭先生誤解了現行城鎮化推進過程中所產生的問題的原因。他以為城鎮化推進受阻是因為土地權屬關係不明確，國家徵地遭遇集體土地所有權的阻力，這是不對的。按照我國憲法等法律，政府為了公共利益可以徵地。在城鎮化快速推進的過程中，可以認為政府徵地就意味着公共利益。政府對於土地徵用的權利，受到我國憲法這一根本大法的保護，這裏面並沒有不清晰的地方。現行城鎮化推進產生問題並不是制度問題，而是因為土地增值收益巨大，所涉的各個主體想要參與利益爭奪的一個博弈過程，裏面並沒有什麼道義性可言。政府退讓一步，被拆遷的農户就進一步；政府越堅持原則不退讓，被拆遷户就沒有牟利空間。政府作為公權力，需要做的是不能侵犯農民合法權益，應按照法律的要求給予足額徵地補償；同時應該堅持原則，堅決打擊在徵地拆遷過程中的漫天要價、無理取鬧的釘子户（當然要創新補償方式和補償內容，對於確實有困難的羣體可以給與適當的照顧，但是大方向不能變），不怕出事、不怕上訪、不怕打擊報復。當前城鎮化一定程度上受阻，其實質是中央政府對地方政府的控制過於機械化，是治理問題而不是制度問題。中央政府在老百姓面前做好人，卻向地方政府下達各種指標和任務進行考核，一旦出了問題又不分是非清白就處理地方政府，導致地方政府怕出事、不敢講原則、只能講策略。策略講多了，原則就沒有了，拆遷中就產生了很多的不公平。地方政府越不講原則，釘子户就越得寸進尺，而且就又越來越多的人敢於當釘子户，這樣城鎮化當然受阻。顯然，這是一場釘子户運作的賭博，與土地所有權的歸屬無關。一次博弈成功，釘子户可以一夜暴富，富得流油；博弈若是失敗，可能會擦槍走火，鬧出人命，發生惡性事件。土地所有權國有化解決不了這個問題，反而可能加劇這個問題的惡化程度。
其次，前面已經談到，鄭先生誤解了被徵地農民這個羣體佔農民全部中的分量。農民其實是分化的，並不是鐵板一塊。農民中也有強勢的農民，比如城郊和城中村裏的農民；當然也有弱勢的，那就是中西部地區偏遠農村的農民。由於城市化會有完成的一天，即使到那個時候也還是由絕大多數的農民都沒有享受到被徵地的機會。沒有機會被徵地意味着沒有機會參與土地增值收益的博弈，這樣的土地使用權私有化對農民來説就一無是處。某些學者的土地一私有化就能夠帶來巨大的財富的承諾對絕大多數農民來説只能是一座虛幻飄渺的海市蜃樓。對於那些有機會被徵地的農户，土地使用權的私有化無疑會給他們以巨大的土地收益，這是毋庸置疑的。因為在目前這種土地集體所有制、農民享有使用權的制度設計下，被徵地和拆遷的城郊農户就已經是非常強勢的羣體了，他們早就已經通過小產權房等方式享受到了土地非農使用的增值收益了；而徵地拆遷後又給予他們遠高於法律上所規定的徵地補償標準，現在還通過使用權私有化的制度設計讓這個原本非法存在的土地食利者階層合法化，這相當於是通過制度的手段再造一個地主階級。原本是為了保護農民的制度設計最後卻保護了農民中的強勢羣體，並將這一階層制度化為一個帶有極強封建性的階級，這顯然不是我國現代化過程所需要的，筆者也相信這不是鄭先生所想要的。這部分羣體因為突如其來一大筆收入，就極易沾染黑社會、習得黃賭毒等奢靡的生活方式，從而出現徵地後返貧現象——這根本就不是徵地制度本身的問題。
社會上普遍比較關注的真正被徵地後返貧的，其實是在偏遠地區農民的偶然的被徵地，其徵地款補償額度太低，可能會造成農民生活水平下降，長遠生計無保障。由於地處中西部偏遠地區，這種情況下的徵地與城郊村因為城市化擴展的徵地完全不同，中西部地區地方政府財力有限，補償的額度只能按照國家規定的最低要求來補，這時候可能引起農民在徵地後的長遠利益受損。然而，即使這樣，那些偏遠農村的農民也還是盼徵地，即使徵地補償標準十分低廉，但只要比種田收入高一點點，農民就有將土地變現的慾望，土地使用權的私有化藥方並不能為保護農民長遠利益提供任何的實質性幫助，反而會造成土地集中和兼併，產生出大量的真正無產者。其實，對於偏遠地區的徵地，國家應該做的事通過轉移支付的方式多向中西部地區的徵地補償進行補貼，而不是在土地權屬上進行無謂的概念遊戲。
在堅持現有徵地制度大方向不改變的情況下，國家徵地制度的改革應着力於創新徵地補償的方式並擴大補償的內容和範圍，考慮到農民的長遠生活、未來發展、物質精神需要等。對於徵地過程中出現的補償不到位，挪用、剋扣補償款等行為，則應該加大查處和懲罰力度，堅持原則，按照法律法規的要求辦事。
五、商榷④：如何真正實現“居者有其屋”？
筆者同意鄭先生關於居者有其屋是中國夢重要內容之一的論述，也基本同意鄭先生所説的：居者有其屋的中國，可以保障未來20年到30年的政治穩定、社會穩定，從而使中國在完成城市化的時候，達到一個比較高收入的國家水平。鄭先生還認為，到那個時候，當前的很多問題就自然而然地消失了，否則的話，中國將陷入到長期的中等收入陷進中，面臨無窮盡的問題和困擾。後一句話的意思是説，當前的很多問題實際上都是發展中的問題，隨着發展的不斷深化，這些問題會自然而然地解決。
鄭先生對於上述問題的討論是基於中國“三元社會”格局的判斷，這方面筆者卻不同意。鄭先生所謂的三元社會，指的是城鎮居民、農民工、農村居民三大羣體。其中鄭先生尤其關注與在城鄉雙棲的農民工羣體，並認為這是很多地方人的城市化的一個重要的目標羣體。鄭先生認為中國的農民工羣體數量龐大，很不穩定；農民工羣體對城鎮化做出了很大的貢獻，但是卻不為城市所容納，流離於城鄉之間，很不穩定；並且認為農民工羣體對於城市的可持續發展也沒有什麼貢獻，因為他們不是城市居民的一部分。鄭先生認為，通過體制改革，鎖定這部分羣體作為城市化的對象，讓農民工羣體真正進城，從而推動中國的城鎮化，城鎮化可以再未來幾年保持中國經濟的中速增長。確保這部分羣體真正實現城鎮化，一個首要的問題，是要讓他們放棄土地，並解決他們進城後的居住問題。鄭先生正是在這個意義上提出了他的居者有其屋的理念。
筆者認為，首先，鄭先生提供的土地所有權國有化、使用權私有化方案並不能有助於農民工羣體放棄土地，進入城市。筆者調查發現，恰恰是那些有能力進城的農民，反而不願意放棄農村的承包地和宅基地。
其次，鄭先生對於農民工羣體有誤判，把農民工從農村居民裏抽取出來作為社會結構的第三元過於武斷。當前我國基本上還是一種較為正常的城鄉二元結構類型。在農民羣體中，我國形成了以代際分工為基礎的半工半耕的家計收入模式，也即是青壯年農民進城打工，成為農民工，獲取務工收入；老年農民則在家務農，獲取務農收入。農民家庭有兩份收入，務農收入用於維持家庭的温飽，為基本保障用途；務工收入則用於儲蓄、保險和投資，為發展性用途。因此，那些流離於城鄉之間的農民工並不是一個個單子，他們在農村裏還上有老下有小，這都是他們的牽掛，於是他們為城市提供廉價卻高質量的勞動力要素，備受歧視與剝削，卻並沒有喪失生活的希望，也並沒有構成社會的不穩定因素。
需要注意的是，農村形成的這種半工半耕的家計收入模式同時也是一種勞動力再生產模式。等這一批農民工年老體弱不再能夠被城市容納的時候，他們就回到農村，繼續從事農業生產，現在的農業生產已經十分便捷輕鬆了，對他們來説可以算作一種養老和娛樂。而他們的子女已長大成人，若是沒有能夠有機會跳出農門，他們還可以進城務工，又一次形成代際分工的家計收入模式。而那些運氣好的農民工，通過自己的積累，逐漸地把子女送到了城市，完成了家庭的城市化過程。我們要做的是確保農民進出城在制度上都很通暢，尤其是要保留農民工返鄉的權利。
再次，鄭先生提出的只有通過土地制度改革讓這部分農民工退出土地，才能夠促進農民工進城的觀點是以因為果、以果為因。實際上，農民工不能進城，並不是因為土地束縛——土地恰恰為農民進城失敗回鄉提供了最後的保障——而是因為我國經濟發展水平和產業結構特點決定了的，是宏觀經濟發展狀況決定了的。以土地私有化或變相私有化為特點的土地制度改革，不僅不能促使農民工進城，反而因為造就了一個帶有封建性質的土地食利者階層分享城市經濟發展剩餘，使得城市化的推進受阻，反而不利於農民工進城、促進城市化健康發展。
最後，需要補充一點的是，中國人口城市化速度並不慢，據國土資源部的胡存智副部長介紹，我國在八年內轉移了1.62億人口，超過2011年的日本全國總人口數（全世界排名第10位），這説明我們的城市化實際上已經是很快的了。
如何實現居者有其屋？筆者認為，這應該回到第一個問題，即農村集體所有制問題。居者有其屋更重要的是要確保絕大多數人能夠居者有其屋。中國農民約有9億，佔全國總人口的70%，因此關鍵是要確保這部分人有屋可住。我國農村土地集體所有制，包括了我國農村宅基地的集體所有制。通過加強農村集體能力，完善農村宅基地的管理和分配政策，將有助於解決絕大多數人的居住問題。政府應該加強規劃，引導農民集中建房，配套必要的基礎設施和公共服務設施，滿足農民的基本需要，為農村提供基本的生產生活秩序，確保農村社會的穩定。
農民在農村有屋可住，農民工選在進城不進城就可以與宏觀經濟狀況較為靈活地配合，經濟發展態勢好的時候，就積極進城；發展態勢下行的時候，比如2008年的金融危機，農民工就會選擇退回農村，從而既不至於讓農民工在城市裏遭受失業的壓力，又不給城市和國家添半點的麻煩。這是我們不至於陷入中等收入陷進的制度保障。
解決了絕大多數人的居者有其屋的問題，政府就可以騰出手來解決剩下佔全國總人口30%的城市人的居者有其屋的問題。相對於在農村有田有房子的農民來説，城市裏老年人、下崗職工等失業羣體過的生活才是這個社會上最應該受到關切和憐憫的，然而在這個問題上，學界似乎選擇性地失明瞭。城市裏的貧困人口的生活保障問題已經構成了地方政府的一個難點，在把農民工也不切實際地擠在城市裏，地方政府如何能夠承受得住？
筆者以為，當前階段發揮農村在我國現代化過程中的蓄水池和穩定器的作用至關重要。實現居者有其屋，關鍵要是加強農村基層組織建設，增強農村集體能力，政府統規有效地規劃滿足農民在農村改善居住條件的需求。政府還需要為農民工進城提供各項公共服務，為農民在家務農提供較為便利的生產生活條件讓務農的農民輕鬆務農，打工的農民工放心打工，併為其保留隨時可能退回到農村的空間和餘地。
六、小結
綜上所述，當前我國農村土地制度改革，應當着力強化農村基層政權能力的建設和組織建設，增加農村基層政權的資源，並通過坐實村民自治制度對基層政權的運行狀況進行優化。通過國家轉移支付為農村提供基本的生產生活條件，保障農村的基本穩定。同時，通過一系列的制度創新，進一步為農民工進城提供便利的公共服務，尤其是要確保農民工進城失敗後還能夠退回農村，保障農民的基本權利。發揮農村在我國現代化過程中的戰略性作用。
另外，在我國快速城市化推進過程中，應當堅持我國既有的徵地制度憲法秩序，同時完善徵地補償的方式和內容，確保被徵地農民的合法權益，土地非農增值收益的分配應當堅持漲價歸公的原則，並用之於公。從而有助於我國城市化快速、可持續地推進，有助於我國逐漸從製造業大國向創造大國轉變。
農村集體土地所有制、現行的徵地制度均是我國實現現代化、建成全面小康社會過程中的制度優勢，必須旗幟鮮明地支持並不斷地加以完善和改進。