消費型鄉鎮，難以承受的房地產之重-田孟

筆者近來在江漢平原某村調研，發現村裏有很多家庭都已經在縣城或集鎮上買房子，年輕人住在城鎮裏，老年人則住在鄉下，農户代際間形成了居住上的地域分離格局；同時，筆者又發現，儘管家庭內部出現了這樣的居住地域分離，農户卻並沒有出現代際之間的斷裂，每隔一段時間，老年農民就會向在城市裏居住的年輕人寄送各種所需要的生活資料，如糧食、蔬菜、水果、油料等等，否則年輕人在城市裏生活就會壓力很大。過年過節的時候，老年人和年輕人就走動一下，平時則根本很難見到面，年輕人回農村，很少在此過夜；老年人去城裏，卻又住不慣而想回村。

這種現象的出現與近年來各地出現的房地產熱有很大的關係，尤其是這種房地產熱逐步向鄉鎮一級的蔓延，加劇了農民代際之間的分離，並形成了年輕一代對老年農民新一輪的代際剝削。

現有家計收入模式避免了大批貧民的出現

當前，在我國大多數農村，形成了以代際分工為基礎的半工半耕的家計收入模式。主要表現為：家庭中的青壯年勞動力進城進廠務工，獲取務工收入；家庭中的老年勞動力則在家務農，獲取務農收入。

老人從事農業生產，不僅有效地解決了家庭的日常生活開支問題，還解決了家庭養老的負擔，雖難以致富，卻可保障温飽，因此是目前較為適合我國國情的、有效率的農業生產方式。

年輕人進城務工，懷揣着對城市生活的追求和夢想，不斷地捕捉各種機會，爭取能夠在城市裏獲得穩定的就業崗位和居住條件，真正成為城裏人。然而，在我國既有的產業結構狀況下，在當前國際生產貿易體系短期內難以改變的情況下，決定了這樣的機會和偶然性是十分稀少的。那些個人稟賦較好、且善於抓住偶然機遇的農民工，可能最終會實現真正意義上的城市化，這當然是令人歡喜的；而大多數農民工卻不得不面臨成為城市裏的過客、為城市做出貢獻卻最終從城市裏被排擠出去的結局——這背後主要是結構性的問題，而不是城市政策本身的問題。

但這也不完全令人悲傷，因為我國現有的城鄉二元土地結構為他們的返鄉提供了體制保障，這些人最終回鄉後，又能夠“重操舊業”，繼承上一代的“工作”繼續從事農業生產，而他們的城市化夢想就順理成章地寄託給了下一代年輕人，恰好這下一代正處於懷揣着各種夢想的年齡。有條件的下一代，可藉助於上兩代積累的資本接受教育或培訓，通過這樣的方式跳出農門；沒有條件的下一代，則直接進城出賣勞動力，尋找在城市紮根的機會。

這樣來看，農户以代際分工為基礎的半工半耕的家計收入模式，實際上也是一種農民追求實現城市夢的代際接力模式，代際之間的關係是温情脈脈的，沒有出現比較激烈的代際剝削和對抗，農民能夠生活地比較安逸和有尊嚴；同時，這種家計收支結構也構成了一種可持續的家庭勞動力再生產的模式。這種模式非常穩定，利民也利國，可以保障農民的基本生產條件和生存權利，使得中國沒有出現大多數發展中國家普遍存在的貧民窟現象，也沒有出現大量的流民無產階級。

城鎮化率指標催生鄉鎮房地產熱

然而，這種情況在某些地方卻起了變化。近年來，地方政府為了開闢財源，將圈地投資房地產作為財政收入的主要來源之一，各地呈現出一片繁榮的房地產開發景象，這種地產開發勢頭迅速地向鄉鎮蔓延，形成了鄉鎮房地產熱。

鄉鎮開發房地產，這不是現在才有的現象。早在上個世紀八十年代末，由於農村鄉鎮企業的異軍突起，大量農民離土不離鄉，進入城鎮企業務工，導致很多鄉鎮曾一度出現過大面積建房的繁榮景象。後來鄉鎮企業轉型改制升級，大批鄉鎮企業倒閉衰落，員工紛紛下崗失業，鄉鎮才又慢慢地從生產性變成了純消費性的地區。

與之前的不同，當前大多數地區的鄉鎮房地產熱並非基於鄉鎮企業的復興，也不是因為工業化推進的自然而然地需求，而往往是因為上級下達的城鎮化率指標、地方政府對於土地財政收入的追求、以及領導幹部對於實現農民向市民轉化的不切實際的想象。

鄉鎮房地產一旦啓動，就面臨着鄉鎮房地產業需求不足的問題。因為即使農民到城裏買房，大多數也是為了居住，少有買房為了進行投資增值的。這樣，鄉鎮房地產的定位就不可能過於追求滿足投資的需求，只能定位在滿足居住需求上。然而，儘管大多數農民都有改善居住條件和居住環境的現實需要，但是卻因為能力的差異而對於改善的方式和程度有不同的需求。有些農民已經具備了進入城鎮就業和生活的能力，因此對於鄉鎮房地產是有需求的：而還有絕大部分農民短時間內卻沒有能力放棄務農收入和農村較為自給自足的經濟模式，最多只能在農村原址改善居住條件，因此對於鄉鎮房地產就沒有需求。於是，地方政府就會採取一些政策措施、宣傳、動員，製造購房需求。

比如，有些地方以農民建房佈局散亂無規劃為由，停止了農村新增宅基地的辦理業務，不再給農民劃撥新的宅基地；有些地方甚至不允許農民在原址重建房屋，只允許進行原屋修復；有些地方則借徵地拆遷搞開發區或產業園區的名義，在對農民進行補償後不設還建安置區域，造成農民只能進城買房；還有些地方借近年來各地開展的土地整理項目、城鄉建設用地增減掛鈎試點項目等各種名義，不設建新還建安置點，而是以貨幣補償的方式補助農民進城買房。

在城鎮購房加重農民負擔

在政府大力影響農民改變居住形態的狀況下，農民原有的家計收支結構出現了比較大的變化。一種情況是，家庭中的年輕勞動力放棄在外地沿海城市打工的機會，回到城鎮經營、就業和生活，而家庭裏的老年人則繼續在農村從事農業生產，獲取務農收入——這種模式與上個世紀出現的農民離土不離鄉情況看起來很相似，其內在機制卻很不同。儘管農户家計收入模式還是存在務工、務農兩筆收入，但由於城鎮的收入機會要遠遠小於沿海城市，因此務工收入必然降低，農民收入面臨萎縮；而在支出上，農民不僅需要為城鎮住房的購買支付費用，還需要為在城鎮生活娛樂等進行支出，這樣農民家庭總體生活質量就會下降。通過代際轉嫁，就出現了前面描述過的新型的代際剝削現象。

另一種情況是，家庭中老年勞動力放棄在農村的務農收入，並離開農村進城居住，而家庭中的青壯年勞動力繼續在城市務工，獲得務工收入。這時候，農户家庭收入結構變成了單純的務工收入；而在支出方面，農户不僅沒有了在農村從事自給自足經濟產生的隱形福利，而且還需要讓全家人的生活開支和教育、養老費用均依賴於年輕人的打工收入，這樣，加上在城鎮購房裝修花去的大筆開支，足以讓一個原本小康之家揹負上沉重的債務而難以自拔。

無論是上述哪種情況，都使農民原有的較為穩定的家計收支結構變得十分單薄和脆弱，農民因為揹負着沉重的生活支出壓力，使得家庭勞動力的再生產面臨風險，更談不上應對大病大災、獲取技能培訓、自主創業、確保下一代的教育等方面的投資了；同時，通過家庭成員在居住和生活方式上的分離，把城鄉之間的不均衡導入家庭內部，造成農民代際之間關係的不均衡，惡化了代際關係。

消費型鄉鎮造成經濟活動剩餘爭奪

作為基層政權，鄉鎮的權能並不完備，其職能主要在於為農村提供基本的生產生活秩序，保持社會的基本穩定和有效治理。筆者以為，寄希望於一般型的鄉鎮自行運作、發展壯大地區經濟是不切實際的，國家應當調整對鄉鎮一級政績考核的內容和方向，避免以單純的經濟指標作為官員晉升的標準。

需要注意的是，**與之前因為鄉鎮企業帶動而形成的生產型鄉鎮不同，當前的鄉鎮是一個消費性區域。**鄉鎮主要滿足區域內農民——尤其是家庭收入以外出務工收入為主的農民的消費需求。由於這樣的消費需求總量有限，在一般型的鄉鎮裏這種貿易的強度不高，經濟交往的剩餘也就十分有限。**而鄉鎮房地產引起的農民向城鎮集中，必然造成更多的農民參與分享本來就不多的鄉鎮經濟活動剩餘，形成激烈的競爭，從而使得鄉鎮的貿易難以形成有效積累，從而擴大貿易範圍、增加貿易強度。**這樣，鄉鎮房地產的進一步推動，將面臨進城農民的失業危險，增加城鎮管理的人力物力財力支出，不利於城鎮功能與政府職能的有效發揮。

城鎮化建設不可盲目激進

當前，國家應該加大對廣大中西部一般型鄉鎮的轉移支付的力度，通過自上而下輸入資源的形式，加強基層政權的能力建設，並通過嚴格貫徹村民自治制度，優化基層政權的服務方式，強化其政策執行能力，確保鄉村基本的生產生活秩序，維持區域社會的基本穩定。

具體説來，筆者建議如下：

首先，國家對於鄉鎮一級政權建設應着重於其服務功能的發揮。在官員晉升和考核指標體系中，逐漸剝離經濟發展的硬性要求，更加註重鄉鎮所在區域來自村社和農户對鄉鎮建設與服務滿意度的考核權重。地區經濟發展重任的主體應該上移，交由縣一級政府來集中運作，而對於大多數一般型鄉鎮而言，其定位要明確在服務型政權性質上，通過中央與地方轉移支付的形式向其注入治理資源，服務於當地社會。

這方面可以借鑑成都市近年來開展的村級公共服務與社會管理資金的經驗，按照人口數量，由省、市兩級政府配套資金直接劃撥到村一級。明確資金是紅線，用途限於規定的公共服務和基礎設施建設大類型，不詳細約束，但不得挪作他用。同時，強化資金使用程序，並創新基層組織體制，保障資金的使用到位、有效。還要求將資金的使用情況在村裏實時公佈、在網上長期公開，接受監督，一旦發現，嚴查不怠，且一票否決。

其次，就農民城鎮化問題應具備分類和規劃的視角，不可盲目激進：

對於鄉村中尚無能力進城，卻有改善居住環境需求的農户，應加快村鎮規劃的制定，加強總體規劃與各專項規劃的銜接，通過規劃的方式既滿足農户需求，又優化城鄉建設用地格局，逐步形成集鎮-中心村分佈格局，進而便於配套基礎設施和公共服務設施。這一項工作的上限是不能抑制有進城需求的農户進城，不可激勵過頭。同時還需要中長期的佈局，不可過於激進。

對於那些有進城能力和願望的農户，進城後退出宅基地的，政府可適當地予以補貼，幫助解決短期內的城市適應問題。同時，要為這部分農户退出農村提供相應的返鄉空間，如短期內不脱離集體經濟組織，保障其擁有相對穩定的土地承包經營權。這一項工作的上限是，不能給那些尚無進城實力的農户以進城的想法，切不可不切實際地激進推動。

第三，進一步完善農民向城鎮流動的服務體系，通過職業培訓、建立企業用工信息台賬、加強企業與農户之間的聯繫等，保障農民工順暢進城；同時，要讓農民工安心進城務工，需要地方政府為留守家庭提供更多的服務，滿足其需求，可嘗試逐步探索將教育、醫療兩項服務從户籍管理制度裏剝離出來；另外，中央政府堅持農地家庭經營體制，嚴禁地方政府通過各種所謂的創新違反國家法律法規侵佔農地，確保進城務工的農户有返回農村務農的權利，為農户留下最後一道生存保障的空間。