美國國税局為什麼可以橫行全美-遊天龍

上週末，華盛頓最震驚的消息莫過於國税局的醜聞了：據國税局主管坦白，他們自2011年開始就盯上了保守派的民間政治團體，在申請税收豁免的時候將他們特別處理，尤其是報税材料裏面出現“茶黨”和“愛國”等字樣的組織更是嚴加盯防，屢屢騷擾要求他們補充材料，對他們申請豁免的資格吹毛求疵。

消息在週五的時候抖摟出來，經過一整個週末的發酵，很快就佔據了各大媒體的頭條，共和黨民主黨政客都對國税局開炮，要求該局負責人下台，最後逼得奧巴馬今天親自出面保證嚴查此事。（見觀察者網5月14日新聞：美國國税局刁難保守派 奧巴馬稱不知情將徹查）

且不談此事對於去年大選的深切影響，本文只想討論一個很容易被忽略的問題：為什麼這些機構沒有試圖挑戰國税局的權威？為什麼對於國税局濫權的行為不尋求司法救濟？為什麼不找國税局下屬的納税人權益辦公室申訴？答案很簡單：因為輸得肯定是你。

輸了就出台規制判自己贏

美國法律雖然是國會制訂的，但具體的執行和對法律的解讀卻是由行政機關各部門操作的。為了讓政府公務員以及國民更好的理解法律，行政機關會就本機關執行的法律出台規制。而因為行政機構擁有三大分支中最大規模的人力資源和資金，在本機構負責領域內自然比國會和法院更具有專業性，因此當法律某個條款語義不詳引起分歧的時候，法院通常會尊重行政機關就該條款做出的解讀，除非該機構的解讀不合理。

這個在美國行政法中被視作核心理念的“謝弗朗尊重”原則本是非民選的法院對民選的行政機關的謙讓，其默認的前提是一旦行政機關濫用國會賦予的權力，人民可以用選票改組政府起到制約的作用。可法院對當政事務上一再退讓，加上大選對行政機關觸動極其有限，最終將美國的行政機關變成一言堂。

先是1995年一羣加州信用卡用户對花旗銀行展開集體訴訟，認為花旗銀行收取滯納金的行為違反了加州禁止金融機構亂收費的相關法律。而花旗銀行卻根據聯邦《1863年全國銀行法》中的條款，一口咬定“滯納金”屬於該條款中所定義的“利息”，堅稱自己收費有法可依。就當案子正在進行的時候，聯邦財政部負責解讀該法案的貨幣審計辦公室突然頒佈了相關的規制並支持花旗銀行，也認為“滯納金”屬於“利息”範疇，導致對案件的爭議迅速轉移到該規制的合理性上來。該規制頒佈在法案生效一百多年以後，又頒佈在案件進行當中，又因為剛剛頒佈缺少實踐中的權威性，而且該規制對於《全國銀行法》條款的解讀又和之前的解讀相矛盾，更可惡的是通常新頒佈的規制不追溯既往，可這條規制偏偏就要把這個有爭議的案件涵蓋進來，從哪個角度看都是不合理的，結合當時克林頓政府的財政部長魯賓和花旗銀行的特殊關係，沒有辦法不讓人認為這是一起權錢交易催生的勾當。

當時輿論都認為最高法院會推翻這個不合理的規制，可結果卻跌破不少人眼鏡：高院最後居然無異議的認定什麼矛盾解讀什麼權威性不足等等問題通通無關緊要，只要該規制是合理的，“謝弗朗尊重”原則就應該被採用。而在高院看來，讓金額固定的“滯納金”涵蓋進時刻隨着本金數額及還款期限變動的“利息”的範疇的這一解讀合理的不得了！正是因為這個案子，從那以後聯邦機構的膽子大了起來，政策朝令夕改沒關係了，踢開國會不需要靠着“揣摩上意”來闡述現有法律也沒關係了，甚至以後和老百姓打官司眼見打不過了馬上出台一個規制判自己贏就可以了。

無論怎樣都是你輸

如果説事情到此結束，大家未免太樂觀了。

1996年，國會出台了《1996電信法》來規範電信服務市場，該法案要求電信服務商必須將他們的網絡接口出售給公眾和其他公司。到了21世紀，當美國的互聯網業務開始從撥號升級為寬帶的時候，全國有線電信聯盟卻拒絕將他們的網絡開放給中小互聯網公司，試圖擺脱他們的競爭，理由是他們不是電信服務商而是信息服務商，因此不需要開放自己網絡給別家公司。

這個聯盟旗下都是諸如CNN，ESPN，MTV這樣響噹噹的巨頭媒體，自然得到了聯邦通訊委員會（FCC）的支持，FCC對《電信法》的解讀和電信聯盟完全一致，可沒想到官司居然在第九巡迴法院輸了。原來早在FCC就該條款出台規制之前，第九巡迴法院已經有過類似的案子並且早就得出了“寬帶公司也屬於電信服務商”的結論。本來不是當事人的FCC覺得面子掛不住，硬是將該案上訴到最高法院。而高院的判決再次出人意料，認為不管法院之前得出過什麼結論，只要行政機關出了規制，一切以規制為準。

此案一出，再次降格聯邦法院在行政事務中的地位，行政機關完全不用擔心去法院打官司的後果。你法院支持我們固然好，你法院判我們輸我們回去就出台一個規制廢了你的判決。理論上，按照這個案子的思路來，就算是最高法院不支持行政機關對立法的解讀，他們也可以回去頒佈新規制重新勝利。遇到一個這樣的規則制訂者，可以説普通老百姓是徹底沒有轍了，法院的大門已經關上，國會議員人微言輕，大家除了和行政機關搞好關係簡直別無選擇。

如果説上面兩個案子爭的還是當國會法案出現歧義的時候，聯邦政府解讀的對不對的問題，下面這個就是當聯邦政府的解讀本身就出現歧義的時候該怎麼辦的問題了。案子是有關聖路易斯市的一羣上尉警官索要加班費的事情，他們認為他們是普通警察，應該按小時計算工資，理應得到加班費；而該市警察局卻認為他們屬於警局管理層僱員，工資不按小時計算，所以沒有加班費一説。雙方爭議的焦點是聯邦《1938平等勞動標準法》的相關條款，聯邦勞工部雖然就此條款出台規制做了解讀，可雙方解讀的結果卻是各執一詞，問題就出在聯邦勞工部的解讀上。最高法院再次站在了政府的一邊，認為當政府的解讀也有歧義的時候，那麼政府怎麼告訴你就怎麼是了。

可以説事情發展到了這一步，普通人要和美國政府鬥幾乎是沒有勝算了。假設你看到一個理解起來“貌似”對自己有利的規制，不要高興的太早，聯邦政府隨時可以插進來説“且慢，這個規制有歧義，我的理解跟你不一樣！”這時候的結果就非常荒謬：要麼你接受政府的説法，承認自己理解有誤，該規制的確是支持政府的理解，你輸；要麼你不接受政府的説法，那麼你的理解和政府的理解不一致，因此存在歧義，結果就是法院會尊重政府的理解，還是你輸！

整個系統就不是給窮人設立的

有了這三座靠山，聯邦政府的各機構幾乎是無往而不利了，但具體到了國税局這一塊，優勢就更加明顯了。

如果你要和國税局打官司，有三種法院可以選：

第一是聯邦税務法院，優點是如果國税局説你欠税，你可以不用交税款先打官司，打輸了再交。但這個法院沒有陪審團，且專精税法，要在這裏駁倒國税局難於上青天。

第二是聯邦申訴法院，專門受理民告官的案子，但當受理税務案件的時候，你得先把國税局認定你欠的税先交了，然後再起訴國税局要求“返還不合理徵收的税款”。這個法院專業程度不如税務法院那麼高，不過也沒有陪審團，但上訴的話卻能把案子轉交到特設的聯邦巡迴法院，和税務法院上訴受理的巡回法庭不同，或許有機會可以遇到對自己有利的前例可供利用。

第三就是普通的聯邦地區法院，和申訴法院一樣，你還是得先交税再索要“返還”。這個法庭就税務問題來説專業程度最低，如果自己案子煽情還可以選陪審團。

説了這麼多，問題在哪裏？**問題就在於這整個系統就不是給窮人設立的。**如果你沒有交税的原因是基於自己對税法和國税局規制的理解，卻遇到國税局要你補交拖欠税款的時候，你該選擇哪個法庭伸張自己的正義？你想賺取陪審團的同情，那麼你得先交上數額不菲的税款加罰款加利息，否則你根本就邁不進聯邦地區法院的門；如果你發現特別巡回法庭有對自己有利的前例，打算去申訴法院碰碰運氣，你還是得備上鉅款作為敲門磚；如果你沒錢，那就等着去税務法庭去見冷冰冰的法官吧，最後輸了還是要交税。

可以説，一般人在這樣的體系面前除了投降不做他想。而財雄勢大的主就可以挑挑揀揀，看看到底去哪裏對自己最有利。不過有這樣的背景的個人或者企業怎麼會選擇和聯邦政府硬碰硬呢？人家早就和總統部長們歡聚一堂觥籌交錯了，國税局的規制沒有照着他們的意思來寫就已經天地良心了。

現在知道為啥像通用電器、蘋果這樣的大公司都不敢把收入帶回美國了吧？這樣的國税局連他們都惹不起，別提那些草根政治團體了。