總統是怎樣靠不住的——從尼克松到奧巴馬的40年-遊天龍

最近美國政壇爆出一系列醜聞，讓奧巴馬疲於應付。先是有國務院工作人員頂着上司的壓力，到國會揭露去年以國務卿希拉里為首的外事部門試圖掩蓋美國班加西恐怖襲擊案的真相，再是國税局中層領導出面就他們盯防保守派草根團體的做法道歉，最後又鬧出司法部竊聽美聯社福克斯新聞記者的電話和電子信箱。身處醜聞風暴中心的奧巴馬也被稱為“尼克松再世”，引來國會和媒體一致的批判，個別議員甚至打算彈劾他下台。

為什麼美國歷史上唯一一位當過憲法學教授的總統奧巴馬會墮落到被人稱作“帝王總統”尼克松的田地？為什麼“水門事件”整整過去了四十年，白宮會再次重蹈覆轍動用權力掩蓋真相迫害記者彈壓反對派的聲音？造成這個治亂循環的不是別人，正是一向被美國人民視作超越政治超越黨派的聯邦最高法院。回顧高院這四十年來數個里程碑式的判決，我們可以看到三權分立的局面是如何再次被打破的。

1973年尼克松總統第二任期上任不久，水門事件爆發，尼克松在連任競選中耍的伎倆經《華盛頓郵報》幾位記者揭露而公諸於世。之後，白宮抵賴，否認，試圖炒掉獨立檢察官，司法部正副部長不堪壓力辭職；國會震怒，站隊，準備彈劾，秘密磋商；高院索要錄音帶，一連串的案件，無異議判決；最後辭職，赦免……可以説，“水門事件”是美國20世紀下半頁最大的政治危機，而隨着調查披露出來的洗錢，打壓記者，查税員四處騷擾政敵等醜聞更是讓70年代的美國伴隨着經濟危機掉入政治合法性的深淵。

為了挽救美國，重新將權力關進籠子，國會兩黨意外團結起來出台了一系列革命性的法案：為了政府行政透明化，出台了《信息自由法案》；為了防止金錢操縱選舉，出台《聯邦選舉競選法案》；為了爭奪預算制訂權，設立國會預算辦公室；為了方便調查政府內部不法行為，設立特別檢察官；為了防止總統不理智地將國家拖入戰爭，出台《戰爭權力法案》；甚至為了禁止跨國公司海外洗錢行賄受賄，還通過了《海外腐敗行為法案》……可以説經過一系列的鬥爭，國會成功奪回了被總統長期佔據的舞台，三足鼎立的局面得到了有效恢復。

但這樣的局勢並沒有維持多久，在高院的扶持下，總統們展開了反擊。

行政特權的濫用

伏筆早在合眾國訴尼克松一案中就已埋下。在該判決中，雖然大法官們一致認定總統必須交出可能記錄有尼克松和其他被指控官員不法言行的錄音帶，但卻接受了尼克松辯護律師的觀點，史上第一次白紙黑字的承認總統擁有“行政特權”，讓總統們可以基於國家安全的理由拒絕來自國會和法院的監督。在人們慶祝尼克松下台的歡呼聲中，這一巨大而危險的權力授予卻默默地開啓了下一輪醜聞的潘多拉魔盒。

這項權力被歷任總統所濫用，克林頓用這個來阻撓獨立檢察官調查萊温斯基醜聞，小布什用這個來掩蓋副總統切尼和能源公司們的關係，阻撓白宮法律顧問和政策顧問去國會參加聽證會，不讓國會調查司法部基於政治目的炒檢察官魷魚和副幕僚長泄密導致CIA探員犧牲等各種問題，而奧巴馬也用這項權力禁止國會調查現任司法部長藐視國會的行為。在總統強勢做派面前，國會根本沒有辦法。

競選規則的破壞

1974年，為了限制政治獻金在選舉中扮演的角色，國會頂着福特總統的否決，以參眾兩院分別超過三分之二的贊成票通過了對《聯邦選舉競選法案》的重大修訂，對競選聯邦公職的候選人收受捐獻、信息披露、自費競選等幾乎各方面進行限制。為抵消利益集團的操縱，國會為總統大選設立公共財政支持，並設立了兩黨共同控制的聯邦選舉委員會。可沒想到在1979年巴克利訴瓦里奧一案中，高院卻廢除了該法案中有關競選總開支上限，個人和團體開支上限，以及候選人私人出資競選的條款，從而打開了美國金錢大選之門，之後歷次總統大選花費屢創新高，而像紐約市長這樣的崗位更是成了億萬富翁的囊中物，過去16年來先後由兩位億萬富翁把持，在民主黨的大本營硬是靠錢開闢了一塊共和黨的自留地。

更糟的是，到了2009年公民聯合訴聯邦選舉委員會一案中，高院再次出台判決，認為公司理應享受和個人一樣的言論自由，為大公司大工會無限制捐款大開方便之門，2010年共和黨就靠着天量的政治獻金推翻了民主黨在國會眾議院的多數地位，2012大選更是屢屢爆出賭城億萬富翁揚言出資一個億扳倒奧巴馬這樣的新聞。而公共財政支持如今也形同虛設，早在2008年奧巴馬就已經放棄了這筆收入，投入利益集團的懷抱，從而能夠不受限制的在大選中用金元攻勢，在部分關鍵州更是取得了對麥凱恩5：1的絕對優勢。2012年大選雙方都手握數億現金，更看不上聯邦政府那幾千萬的財政支持。

國會監督的失效

1982年，高院更是在一個移民遣返的案件上大做文章。那時候國會為了有效制衡以白宮為首的行政機構，在頒佈法律之後都會要求相關部門將跟隨法案制訂的規制交給國會審核，如果行政機關對法案的解讀偏離了國會的立法目的，則國會有權要求相關部門重新制訂。可高院卻不這麼看，認為國會在這裏行使的是否決權，而否決權根據憲法僅屬於總統一人，國會這種審閲規制的做法實屬違憲。

在高院的祝福聲中，捆綁在行政機關這一怪獸上僅有的幾道枷鎖也被粉碎了，國會逐漸喪失了監督總統部長們的能力。後來的幾個判決更是賦予行政機關朝令夕改信口雌黃自決勝負乃至顛覆法院判決的權力，讓行政機關更加傲慢，為所欲為。而國會為了避免行政機構隨意解讀立法原意，不得不將法案寫的越來越長越來越詳細，到了最近的健保法案僅法案原文就有數千頁之多。而隨之增長的規制則更加瘋狂，據國會預算辦公室預計2013年美國政府僅僅為了出台數以千計的聯邦規制就付出近兩萬億的開支，佔了所有預算的一半，超過加拿大和墨西哥的GDP。2012年一年63個聯邦機關出台了4062條規制，而同期通過的國會法案不超過30項，這對比強烈的數字背後是聯邦政府近乎盲目的擴權和對三權分立制度的野蠻破壞。

選擇性執法的實現

有選擇的執行國會的法律也一直是總統們追求的目標。克林頓第一任期間，國會通過法案授予總統有選擇性的否決議案中的部分條款，意圖刪減每年預算案中各種豬肉桶條款削減不必要開支。總統都還沒意見，高院卻搶着宣佈這項法案違憲，認為憲法規定行使否決權只能否決整個法案，而不能有選擇地刪減其中的條款。正因為這個判決，國會議員們堂而皇之地為自己的選區“謀福利”，在年度預算案裏面肆意添加各種開支，為自己競選連任或者更上一層添磚加瓦。在他們看來，反正錢不是他們的，是美國納税人的，納税人付不起了，那就發行國債去借，絲毫沒有愧疚之情。

2010年去世的西弗吉尼亞州參議員羅伯特•拜爾德更是個中翹楚，被反浪費的民權機構譽為“豬肉桶大帝”。在他48年的參議院生涯中，他靠着各種豬肉桶讓自己的名字出現在西弗吉尼亞的每一個角落：拜爾德高速路，拜爾德聯邦大樓，拜爾德學院，拜爾德……無處不在，感恩戴德的西弗吉尼亞人民甚至不惜違法在他在世的時候就立雕像。看看這個參議員就知道為什麼國會難以就債務危機達成協議了。如果少了這些豬肉桶來“賄賂”選民，他們連任的時候就沒有什麼功勞好跟選民炫耀的了。在他們的政治生命面前，國家利益被放在一邊。

看起來，高院似乎成功遏制了總統選擇性的執行國會法律的野心，可總統還是有辦法。從老布什開始，總統們就開始用“簽署宣言”這麼一個小伎倆。過去國會通過法案後交給總統簽署的時候，在法案最前面都會加上一段宣言，比如“我很高興這項法案得到通過，標誌着我們對美國殘疾人的保護上了新台階”這樣的枱面話，按理這些話是沒有法律效力的。可從老布什開始，總統們用這些宣言來表達他們對法案的態度，宣言內容也變成了“我覺得這個法案裏面的第五條第四款違反了憲法/道義/社會共同價值，所以我不認同並且要求衞生部拒絕執行”這樣的命令式語言。而這樣的宣言並不會出現在常見的公開檔案中，只有相關行政部門才曉得總統的真實意思，然後就心領神會地按着總統的意思而不是國會的意思去辦，而對於他們出台的規制，國會是沒有發言權的。對於此類案件，高院至今沒有正面討論過該權力的範圍所在，任由白宮為所欲為。

透明政府日漸封閉

而上面説的信息自由法案在911以後也名存實亡，布什以國家安全為由一下子將各種有的沒的文件統統加密，普通民眾要從政府手上申請政務公開簡直是不可能的任務，而且申請過程漫長，審批覆雜嚴格。奧巴馬選舉的時候雖然宣稱要讓政府更加透明，可事實上媒體連一個去白宮和奧巴馬談話的清潔能源公司老總的名字都問不來，數據顯示奧巴馬政府前兩年批准的信息自由申請案比布什政府最後三年批准的還少，而像國務院這樣的外事部門批准率連20%都沒有。

宣戰權力爭奪失敗

更糟的可能是戰爭權力法案。該法案要求總統在出兵前48小時內通知國會，在國會沒有授權的情況下只有60天的作戰時間加上30天的撤兵時間。可該法案從一開始就被歷任總統所無視，為了保住面子，國會不得不一次次批准總統出兵，表面上是“依法辦事”，實際上是不敢面對一旦總統將他們置之不理所處的尷尬境地。正是因為如此，美國總統們才敢一次次揮師海外，狂妄如小布什者，甚至明着叫板國會説他們不會向國會求授權，該出手時就出手。實際上，里根出兵尼加拉瓜，克林頓轟炸科索沃都沒有得到國會批准，按照憲法來説是師出無名，可壓根沒有國會議員膽敢挑戰總統在戰爭領域的權威，更遑論拿這些事情去高院申訴了。其實就算是訴諸憲法求助高院，高院也很可能得出不利於國會的判決，到時候更是自取其辱。

後記

正是這九位憲法守護神帶有明顯傾向性的闡釋憲法，“水門事件”後國會好不容易重新構建起來的三權制衡的局面被打破，白宮再次一家獨大。經過四十年的權力鬥爭，奧巴馬終於登基大寶，成為新一代的“帝王總統”。從某種意義上來説，奧巴馬這麼做從憲法的角度來看可能沒有錯，比任何總統都深諳憲法真諦的他正是秉承高院精神“依法治國”，方有今日的局面。