“跑部錢進”與後分税制時代改革-魏峯

央地財力“冰火兩重天”？

近日，多個省份的一把手紛紛進京拜會財政部請求中央對本地區加大支持，甚至連中國第一經濟大省廣東的省長朱小丹也在拜會財長樓續偉之列，訴苦稱“廣東的人均財力低”時，很多讀者恐怕第一反應都是會心一笑。不過，雖然“廣東哭窮”看上去似乎有些好笑，可是地方財政與中央財政的冷熱不均確實已經是一個不容忽視的問題。

熟悉中國公共財政運作規律的人都知道，隨着年中節點的過去，一進入下半年後，各級預算內外資金撥付、使用的高峯也就到了。尤其是，如果想調整本年度內的項目及經費，或是多爭取一份年初制定預算時留下的機動預備金，現在就是最關鍵的時候了。特別是如果競爭者眾多時，那更可能是“手快有，手慢無”。

根據統計數據，今年上半年，全國公共財政收入累計達68591億元，比去年同期增加4795億元，增長7.5%，增幅同比回落了4.7個百分點。其中，中央公共財政收入為32311億元，比去年同期僅增收1.5%，而地方公共財政收入為36280億元，比去年同期增收了13.5%，兩者分別佔全國公共財政總收入的47%和53%。僅從這些數據表面上看，今年以來，地方財政的增收幅度要遠高於中央財政，似乎還應該比中央財政更“寬裕些”？可惜，實際狀況幾乎恰恰相反。

中央財政雖然增收大幅放緩，但多年來，中國財政赤字一直被嚴格約束在安全線以內，顯性國債比例只約相當於GDP的20%，即使使用最苛刻的廣義政府債務概念，將各種隱性和或有債務全部包括在內，也只有45%左右，遠低於一般公認的政府債務餘額不超過GDP60%的警戒線，更遠遠低於任何其它主要經濟體的負債水平。可以毫不誇張的説，在當今世界的主要經濟體中，仍然保留着最多財政儲備彈藥的，中國自認第二，就沒有人可稱第一。所以，中央財政的迴旋空間依然極大。

而眾所周知，早在一兩年前，由於政府投融資平台這個工具的潛在風險日漸顯露，地方政府債務問題就開始凸出。而根據《預算法》，地方政府又無權直接發債，中央代發地方債的規模至今為止也仍然不大。但無論是近年來迅速增加的各種民生、社保開支；還是之前鋪開的大批項目不能爛尾；還是推動城鎮化、經濟轉型和升級需要的初始投資，對於資金需求幾乎都是不容拖延的“剛需”。這種種因素疊加，對於大多數地方政府來説，現在都有些等米下鍋的感覺。“富得流油的廣東也喊窮”，主要肇因之一正在於此。

專項轉移支付太多，讓地方不得不“跑部錢進”

讓各地政府越來越重視“進京跑部”，甚至於派出一把手親自出馬“遊説”，還有一個關鍵的理由——中央轉移支付款項。

雖然中央公共財政與地方財政的規模大致處於同一數量級，但實際上，大部分的中央公共財政支出並不是由中央政府直接花掉的，而是先下撥到各級地方政府，再由地方政府實際投入到各項政府開支中去的。這部分資金就被稱為中央轉移支付，也是國家均衡發展、縮小地區間差異的主要手段。

中央轉移支付的規模有多大呢？2012年，不計中央對地方税收返還的5120億元，對地方的轉移支付總額是40262億元！而2006年這個數字還只有9143億元，六年間翻了整整兩番。對於各地政府來説，中央轉移支付已經成為了財政開支中不可或缺的關鍵部分，在部分中西部地區甚至已經超過了本地地方財政收入，成為最主要的收入來源。而根據2013年的預算，儘管財政壓力不輕，中央轉移支付仍然將增加到43804億元，比去年又增加了3500億元。這塊大蛋糕對於各地政府的吸引力可想而知。

不過，在中國公共財政體制中，迅速擴大的中央轉移支付雖然有諸多優點和作用，但卻有一個重大缺陷：**不規定具體用途，可由接受撥款的地方政府自主安排使用的一般性轉移支付比例偏低，而指定了款項的全部或部分用途的專項轉移支付規模太大。**同樣以2012年為例，一般性轉移支付和專項轉移支付分別是21471億元與18791億元。這還是近三年極力壓縮專項轉移支付比例之後的成績，在2009年和2010年時，由於“四萬億計劃”的影響，專項轉移支付規模都要超過了一般性轉移支付。

而專項轉移支付不僅需要得到財政部的支持，更需要通過國家發改委和相關部委的審批立項後，才能申請撥款。與一般性轉移支付相比，手續極其複雜，國家審計署曾在專項轉移支付執行情況的專項審計中發現，中央現有參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個，一個支農項目可以有多達十餘個部門參與，審批的繁瑣自不必多言。

在這種大背景下，各地政府紛紛專門組織專門人員、編排計劃，跑“部”進錢、進項不僅順理成章，從一定角度來看，甚至還是對本地發展和民眾福祉負責上心的表現。但是，這種“競爭”一旦上升到整個國家層面觀察，不但顯得有些徒勞無益，而且在過程中也很容易出現各種以權為媒的交易。被中央三番五次下令整頓的各種“駐京辦”，就是最典型的代表。

地方税源不足是諸多問題的根源

1994年分税制改革之前，由於向地方分權過度，中央財力急劇下降到了一個危險的程度，以至於幾乎失去了對全國經濟進行調節，和平衡地區發展的能力。分税制改革，基本解決了這一問題，重建了中央在財政、金融上的主導地位，極大恢復和鞏固了中央的經濟權威。同時比較好的兼顧了激勵中央和地方對於經濟發展的一致性，可以説是中國改革歷史上最成功、影響最深遠的舉措之一。

但是，凡事有利就有弊。分税制改革較好的解決了上述問題，但限於當時的現實條件，對於中央和地方政府的事權和收入來源的劃分上，還是留下一些沒有預料到的問題。反映在當下，主要就是相對於除國防和外交之外無所不包的事權，大多數地方政府都缺少足夠的税基來源來充分履行自己的義務。

其實在分税制設計之初，通過把增值税所得税等主要税種設為中央與地方分享，本來還是為地方準備了相當的税基。**但是各地在對創利企業的激烈爭奪中，往往會將地方税收的高比例退税作為重要的引資條件。激烈競爭的結果直接導致了地方公共財政收入規模雖然看似還略大於中央級收入，但實際上真正可支配的部分卻遠沒有統計報告中的那麼多。**這種各地方間的直接競爭，導致退税比例過大，擠壓税收對於地方財政的基本保障作用，是中國比較特有的現象。

另外，由於1994年分税制改革的初衷，主要是要解決中央和各省區市間的財政收入分配問題，對於省與省以下地方政府的財政收入分配體制，可以説比較疏忽。這些年基本任其自然發展的結果，就是形成了省級以下，每一級政府大都着力集中財政收入，給下一級留下的税源越來越少。而在對轉移支付等資金使用的審計中，發現上級機關利用權力“截流”下級財源的情況也幾乎已經成了一種“慣例”，有時甚至還會出現更極端的鳩佔鵲巢式的狀況。例如最近福建南平市就要將隸屬的武夷山市“撤市改區”，把名聲顯赫的“武夷山市”之名改為已有。

但對於大多數人來説，提供與他們生活最密切相關的公共服務的，正是那些基層的並非中心城市、中心城區的市縣區、鄉鎮村。這種公共財政收入的倒金字塔，與全國絕大多數民眾嚮往普遍、均質、平等的公共服務的合理追求，形成了強烈的衝突，也是城鄉間、小城市和大城市間、中西部和東部間，以户籍為核心的人口流動隔閡至今難以全面打破的主要元兇之一。

開源節流之外，更要四兩撥千斤

其實對税收和財政再分配製度進行新一輪改革，為地方財政打造更穩固可靠的税基，創造擺脱“賣地財政”的前提基礎，早已是熱門話題。不過近兩年最熱門的討論，往往都被要不要開徵，如何開徵房產税（物業税）所吸引。其它媒體熱衷炒作的話題方向，也是削減三公經費、減少政府運作浪費云云。

房產税確實很重要，根據先行各國的經驗，它能夠成為地方政府最可靠的穩定税基之一，而且設計的好，還具有很強的對可支配收入進行調節的作用。更不用説，很多人還希望全面開徵房產税，能夠有效壓制近年有如脱繮烈馬的房價。不過，西方國家的房產税大多是普遍的、無豁免的，但這種經驗恐怕很難簡單複製到中國。只要觀察個人所得税起徵點幾次調整時的反應，就可以得出一個基於客觀現實的結論：

大多數中國人仍然不習慣繳納直接税，而且將之視為只有少數富人才應該履行的義務，而媒體幾乎一邊倒的宣傳更加深了這種想法的“政治正確性”。可以想見在這種大眾心理背景下，對大多數存量住房開徵房產税，幾乎是一個不可能完成的任務。在未來可預見的時期裏，房產税即使開徵，也仍然會是一種“奢侈税”。而奢侈型税源是支撐不起公共財政大梁的。

至於通過削減政府運行成本，用節流來增加可自由支配的財政收入的方式，也是聽上去比實際更美。與長年累月的媒體宣傳製造的印象不同，中國政府的實際規模相對很小（以實際公務人員與人口比例計）。參照他國數據，政府運行經費在財政支出中的比例其實並不高。整頓這些開支，對於反腐促廉有很大的積極意義，但對於財政本身的意義卻不大。即使將被口誅筆伐的三公經費全部取消（這是不可能的），節流的資金量對於龐大的需求來説，也只是杯水車薪。

相比之下，在轉移支付上作文章是比較現實可行的途徑。僅中央財政就高達4萬多億元的這筆款項，如果分配合理，在技術上已經具備了保證地方基本財政的能力。現在需要的是，進一步大幅度提高一般性轉移支付比例，並將相關的計算方式和公式統一化、固定化、公開化。現在這種很大程度上仍然一年一議、一地一議的模式，不僅地方上事先難以估計可用資金，對於長遠規劃和統籌安排十分不利，也不符合在各地間保持最大公平公正的要求。專項轉移支付也應該改變幾乎每個項目都要求地方配套資金的做法。實踐中，這種做法對地方財政經常造成了額外的壓力。往往越是本身財力薄弱，對上級轉移支付依賴程度大的地方，及時籌集配套資金就越是困難，反之亦然。而這種“馬太效應”本來正是轉移支付制度要克服的反面。

更有必要建立和完善中央與地方間，省以下各級地方間轉移支付的制度，並且用法律和規章的形式明確之，從根本上逐漸改善越是基層政府，相對財力越是匱乏的狀況。要讓馬兒跑得好，就要先讓它吃飽。這個道理不言而喻，不給中心城市之外的基層地區足夠的能力，又怎麼能心安理得的，總是批評他們的管理和服務水準落後一截呢。**在這方面，他山之石確實可以攻玉，當今中國主要中心城市的硬件，甚至許多公共服務水準，都已與發達國家相差不遠，但是中等城市以下的差距仍然不可以道里計。而那裏卻正是承載最多國人中國夢的所在。**從這個角度説，將公共財政更快更大幅度的向他們傾斜，不僅是還歷史欠賬的必要，也是實現更為公平社會的必要。