王紹光、樊鵬：國外相關利益團體對醫改政策制定的影響 以RDPAC為例
本文節選自王紹光、樊鵬所著的《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》“有組織利益團體的參與和影響”一章。本文為其中第三部分“國外利益團體對醫改政策制定的影響：以RDPAC為例”。作者授權觀察者網獨家刊發。
《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》封面及作者之一王紹光
在西方國家醫療改革過程中，那些由跨國醫藥企業組成的有組織利益團體，是影響政府政策制定的另外一股巨大的力量。這些跨國醫藥企業數量不多，但都是國際醫藥行業的巨頭，產業集中程度很高。由於這些國際醫藥企業集團及其代理機構擁有跨國的組織網絡，又享有來自企業充分的資金支持，因此它們更容易展開集體行動，遊説政府的能力往往也超過其他一般利益團體。
醫藥生產企業在現代工業體系中佔有顯著的地位，自20世紀五六十年代以來，西方福利國家的崛起、和平時期各國政府普遍對人民健康狀況的重視，以及同時期人類科技創新能力的飛速發展，催生了國際性的大型製藥企業並使其發展壯大。在今天全球500強企業中，跨國醫藥企業佔有重要的一席之地。這些醫藥企業陸續建立了地區性的乃至全球性的聯盟或協會，雖然它們大多以學術科研、政策研究、非政府組織等不同的名頭出現，但本質都是國際醫藥生產企業的利益代言機構。
例如，國際製藥商協會聯合會（International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations，IFPMA）就是較著名的全球性組織之一。這一組織成立於1968年，雖然註冊為非營利性質的非政府組織（NGO），但是它實際上綜合代表了包括發達國家和發展中國家在內的59個國家的國家級行業協會，其會員公司主要由25個大型跨國藥品研製開發公司和疫苗公司組成。
這一組織的功能極其強大，除了在國際製藥行業內部開展信息交流外，主要在國家政策層面幫助製藥企業闡明行業觀點和意見，協助行業遊説各國和區域性醫藥政策制定當局，同時它還是連接行業與各種醫療衞生以及與貿易問題有關的國際組織之間的橋樑，這些國際組織包括世界衞生組織、世界銀行、世界貿易組織、世界知識產權保護組織等等。
各大洲也有區域性的醫藥製造企業代表，例如歐洲製藥工業聯合會（European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations，EFPIA），代表了歐盟31個國家級行業協會以及35個歐洲製藥公司的利益。據該聯合會2008年版的《數説製藥工業》（The Pharmaceutical Industry in Figures）報告顯示，製藥工業出口佔歐盟製造品出口的5.8%，擁有64.31萬名從業人員，其中10.7萬名從事研發工作，可見其影響之大。
在國際醫藥製造領域，按照藥品生產的類型和對技術創新的貢獻，通常將製藥企業劃分為原研藥製造企業和仿製藥製造企業兩類。所謂原研藥，是相對於仿製藥而言，一般指那些曾獲得化合物、有效成分組合物專利，但又過了專利保護期的創新藥產品。與仿製藥製藥企業相比，原研藥製藥企業的影響更大，進行廣泛的政策遊説的動機和能力更強。
全球的創新藥企業都以保護、鼓勵藥品創新為由，要求各國政府對它們所開發的原研藥品實行專門定價政策。前文提到的國際製藥商協會聯合會就是代表這類以新型藥物研究為基礎的企業，保護原研藥研發企業和疫苗研發企業的利益。另外，各地區也都有專門代表原研藥企業利益的組織，例如隸屬於歐洲製藥工業聯合會的歐洲創新藥物工業組織（European Innovative Pharmaceutical Industry） 就是專門代表歐盟地區創新型原研藥企業利益的組織，美國藥物研發與製造協會（Pharmaceutical Research and Manufacturers of America，PhRMA），則是代表美國原研藥及生物製藥的跨國公司利益的專屬組織。
以上國際性的醫藥生產企業及它們的代表組織，在全球各地區和國家擁有十分完善的組織和強大的遊説能力，它們動輒投入數億美元的資金跟蹤並試圖影響各國際組織以及各國的醫藥政策和立法。這些醫藥企業的代表組織擁有廣泛共通的利益訴求，但不同類型的醫藥產業的代表之間有時也會因政策訴求的不同而展開競爭。
例如在歐盟，代表創新藥企業利益的歐洲創新藥物工業組織和代表仿製藥企業利益的歐洲仿製藥聯合會（European Generic Medicines Association，EGA）之間圍繞政府決策展開的競爭十分激烈，二者均希望將歐盟的決策引向有利於自己所代表的企業利益的方向。
在中國，國外醫藥企業同樣也是醫藥市場上的一股重要力量，它們佔據了中國處方藥市場20%的份額，對於中國醫療衞生的影響力不容忽視。在中國的新醫改過程中，由於公立醫院體制改革、基本藥物政策等多個環節涉及藥物的使用，這直接影響到對進口藥品尤其是創新藥的政策定位。
本研究瞭解到，在此次醫療改革政策的制定過程中，表現最活躍的是一個由美國、日本、歐洲的39家大型跨國藥品研製開發製藥企業組成的名為“中國外商投資企業協會藥品研製和開發行業委員會”（R&D-based Pharmaceutical Association Committee，RDPAC）的非政府組織。
組織使命及利益整合功能
RDPAC的前身是始於1995年的研製開發製藥企業協會，該協會於1999年在北京正式設立代表處，2004年11月經民政部批准作為中國外商投資企業協會的分支機構，因此全稱為中國外商投資企業協會藥品研製和開發行業委員會。這一組織現擁有39家成員公司，包括國際上多家大型的研製開發製藥企業，其中不乏輝瑞、賽諾菲安萬特、葛蘭素史克、默沙東等世界500強企業。
根據美國藥物研發與製造協會（PhRMA）——另外一家與RDPAC擁有基本相同的會員單位的機構——的數據，2007年，PhRMA成員公司在全球共投資445億美元（約合人民幣3 000億元）進行創新藥物研發，佔全行業研發投入的75%以上，可見其市場規模和影響力之大。
RDPAC在中國的投資也非同小可。僅在“十一五”期間，37家成員公司在華投資總額即超過200億元人民幣。截止到目前，RDPAC的39家會員公司中有70%以上在中國設立了生產廠，工廠數量達到49家；其中17家企業共在中國設立了22個研發中心。
截至2007年底，成員公司的所有生產投資近20億美元，研發投資高達10億美元，研發總投入超過在泰國、巴西、韓國、印度和中國台灣地區的總投入。目前，這些成員企業在中國市場上有約450種創新藥品。
由於RDPAC成員公司在中國的商業投資和市場佔有率很高，該組織在北京建立了常駐代表機構。這一組織在中國的使命主要體現在三個大的方面：第一，促進外商研製開發製藥生產企業在華貿易、商業和投資發展；第二，代表成員公司的利益和訴求，開展各項政府公關工作，妥善處理政商關係，維護成員公司在華利益；第三，發展和維持與國際醫療組織的關係。
為了給成員公司的發展營造更良好的環境，包括為那些需要在中國發展業務的成員企業提供交流平台，構築良好的政商關係網絡，RDPAC通過它的董事會及工作小組展開工作，定期向有關政府部門提供相關政策方面的諮詢工作，就知識產權、價格、藥品註冊、醫療事務、醫療機構藥品集中招標採購和其他領域的政策，向中國政府提供海外經驗及行業情況。
這次醫療改革中的多個政策環節涉及醫藥產業政策，對跨國製藥企業在中國的發展將產生巨大影響。正如前文所述，全球的創新藥企業都以保護鼓勵藥品創新為由，要求各國政府對它們所開發的原研藥品實行專門的定價政策，中國也不例外。然而中國新醫改政策設計的初衷恰恰包括通過建立和完善基本藥物制度來控制藥品價格，以達到降低醫療服務價格的目標，這與創新藥企業的目標顯然並不吻合。
在這一背景下，RDPAC在華的政府公關工作顯得格外重要。RDPAC的北京代表機構對整個新醫改政策制定工作進行了密切追蹤，與國家發改委、藥監局等主要藥品價格、質量監督部門保持着緊密的聯繫。根據對該組織的訪談以及結合其他相關材料，RDPAC圍繞新醫改的主要政策目標或使命、訴求集中體現在以下幾個方面：
第一，維持原研藥（約佔市場份額的18%）單獨定價的政策，針對仿製藥實行“優質優價”的原則。
第二，反對政府推行藥品等額加價政策，建議政府推行“漸進”的醫藥政策。
第三，以定期、可預測的方式對國家基本醫保藥品目錄進行調整、增補，擴大患者對新藥的可及性。
第四，建議取消基層醫療機構全部使用基本藥物和基本藥物完全使用仿製藥替代，並以保障藥物創新的名義呼籲建立非基本藥物的制度安排等。
第五，建議由各地方靈活掌握各級醫療機構使用基本藥物的比例。
基本組織結構與日常運作
RDPAC的基本架構類似於跨國公司，由董事和執委兩部分構成。最高管理機構為執行委員會，設主席二人、副主席四人以及超過十人的執行委員會成員。執行委員會主席是組織的法人代表，是負責組織企劃、發展的最高管理者。包括主席、副主席以及成員在內的人選全部來自各大製藥企業的成員公司，輝瑞、安斯泰來、默沙東等大型跨國企業的代表均有參加，體現了組織對成員公司完全負責的原則。
在執行委員會下，設有五個常設工作小組，以及部分非常規的臨時工作小組。五個常設工作小組分別是：政府關係工作小組、醫政醫學事務工作小組、法律事務工作小組、交流傳媒工作小組、醫藥代表專業培訓工作小組。
RDPAC組織結構圖
以上幾個小組中，與新醫改密切相關的是政府關係工作小組，這一小組又稱“醫療衞生政策工作小組”，該名稱顯示出組織對強化新醫改政策公關工作的重視。小組具體目標是利用覆蓋業內各領域人士的廣泛網絡和成員公司以及姐妹協會的專業知識，在與研發製藥密切相關的醫療衞生政策問題上，明確RDPAC立場，傳播RDPAC理念，同時利用成員公司及姐妹協會的國際經驗開展政策研究項目，向中國政府醫療衞生政策制定部門提供相關建議。
在每個工作小組內部，均設一位或一位以上的執行委員會理事，負責全盤監管該小組運作，工作組以下再設小組，每個工作組或其小組一般都會委派數名總監，他們構成了每個工作組的“核心成員”。
每一位總監將在執行委員會理事的監管與核心成員的幫助下推動工作組或小組工作。與國內行業協會的管理者多由退休官員和企業經理擔任不同，RDPAC的管理層主要由醫藥領域的專業人才構成，有的總監還具有海外博士學位，在國外政府或國際組織曾有任職背景，擁有很好的國際視野。
該組織的基本運作十分規範，以政府關係工作小組為例，該組每年的工作重點由RDPAC董事擬定，並在執行委員會規定的日期之前獲得核心成員以及執行委員會理事的同意和批准。**在醫改期間，政府關係工作小組還一度更名為“醫療衞生政策工作小組”。**目標落實到小組以後，核心成員定期召集會議，對醫療衞生政策工作組所承擔的項目和行動計劃制定相關決策或提議。
原則上，每個成員公司應至少向醫療衞生政策工作組及其每個小組委派一名代表。核心成員組是決議制定機構，所有有關預算和項目的重大決策均由核心成員組制定，如有必要，須提交給執行委員會理事徵求執行委員會的批准。
根據訪談我們瞭解到，每個階段各總監數量和任務目標並不相同，這與不同時期組織的核心目標有關。
例如在2009年之前，專門設有藥品註冊總監、衞生經濟與醫保政策總監以及基本藥物政策總監等五個總監。每一個總監主要負責與本部門相關業務領域的政府公關工作，比如藥品註冊總監所負責的事務，與國家食品藥品監督管理局的各項政策密切相關，因此該總監重點針對國家藥監局開展公關工作；衞生經濟與醫保政策總監主要負責醫保方面的事務，因此主要針對國家發改委與人力資源和社會保障部開展公關工作；而基本藥物政策總監的工作，則主要與國家發改委和醫改後期新成立的衞生部藥物政策與基本藥物制度司的各項政策有關，因此重點針對這兩個部門開展工作。顯然，這種組織劃分明顯呼應了中國政府醫藥衞生監管體系和政策制定結構的特徵。
2009年初，在中國新醫改政策制定的最後階段，RDPAC醫療衞生政策組迅速調整結構，適應醫改政策出台後決策部門的工作重點將轉入政策實際執行細則制定的特徵，將醫療衞生政策組分設四個專職工作小組，它們分別是“定價、報銷、招標以及基本藥物目錄”，這幾個方面正好是醫改政策實施階段對RDPAC影響生死攸關的幾大方面。
與政策制定階段相比，政策執行階段的政府行為對相關利益團體的影響將更直接、更關鍵，各方面的利益衝突也將更尖鋭。在醫改實施階段，該組織需要確保一系列政策實施能夠吻合它們的訴求，包括政府是否能夠實行穩定的定價並允許優質藥的使用，新的報銷制度能否有利於創新藥的使用與更新，能否保證招標制度的統一規範等。在明確了專職小組的目標後，按照“誰主管誰負責”的原則，由各部門總監直接開展相關政策公關工作。
影響政策制定的方式與渠道
1.影響政策的方式
RDPAC的主要工作，是針對行業存在的普遍政策性難題和涉及行業共有利益的問題，進行政府公關工作。為了實現組織的目標，該組織與政府相關部門和官員建立了較為廣泛且密切的聯繫。
政府部門基於工作需要，往往也會邀請該組織參與相關政策擬定的諮詢、協助工作。RDPAC常被相關部門邀請協助提供其他國家某方面的政策經驗，或就政府某項即將出台的政策、法規，收集企業界的反饋意見和建議。在新醫改政策制定中，RDPAC在藥品定價、招標採購乃至知識產權糾紛等方面都曾受到政府的諮詢，這為其參與並影響新醫改的政策形成提供了很好的機會。
與“人多勢眾”的國內醫藥行業協會相比，“財大氣粗”的RDPAC政治資源有所不同。在更多的情況下，其影響醫療改革政策制定最主要的方式不是通過私人關係進行“説服”，而是通過向政府部門提供各種看似理據充分、分析翔實的科技調研報告來表達主張。這些報告既包括國際經驗的介紹，也包括國內調研分析。
例如2006年底，國家發改委希望在價格統計數據、國際價格比較及價格調整的方法學依據、政策影響分析等方面得到外部支持，經過與RDPAC的協商，達成了共同完成研究項目的目標。2007年項目啓動，九個月後提交的《藥品價格項目總結》對於稍晚後發改委頒佈的藥品價格指導原則起到了明顯的參考作用。
為了形成有足夠分量的科技調研報告，RDPAC通常會通過以下三個途徑彙集和整合信息資源：
第一，彙集並整合成員公司的信息和意見。
RDPAC作為跨國醫藥公司的行業代表，對主要成員公司的信息掌握得非常充分。藉助企業的力量，PDPAC實現了相關信息的收集與整合，為撰寫相關科技報告提供了重要條件。政府部門往往需要參考更多國際經驗，跨國公司所提供的信息恰恰適應了這一要求。在RDPAC內部，設有專門的工作小組負責這項工作。
不過，這些科技調研報告與一般純粹的學術研究報告存在很大不同。這些報告雖然大多以翔實的數據分析的面貌出現，以“與國際經驗接軌”為説服的根據，但所有數據選擇和分析的前提是要有利於表達企業的訴求和目標。
比如前文提到的2007年9月RDPAC向國家發改委提交的《藥品價格項目總結》，在數據方面主要來源於24家成員公司。又如，該組織於2009年7月上交有關決策部門的一份《製藥企業質量體系調研項目報告》，主要是採取了8家成員公司和5家中國領先的製藥企業的信息。這份報告的目的在於配合製藥行業提出的“優質優價”原則，向政府提供一套可計量的、用以衡量優質藥品的標準，而這一標準顯然吻合跨國製藥企業在華髮展的利益。
第二，與國外國際醫藥行業協會合作。
為了撰寫高質量的分析報告，RDPAC還獲得了來自其他發達國家國際藥品研發和創新企業協會及聯合會的幫助。包括國際藥聯（International Pharmaceutical Federation，FIP）、歐洲藥聯（European Association of EuroPharmaceutical Companies，EAEPC）、美國藥物研發與製造協會（PhRMA）等姐妹協會，為了支持和配合RDPAC參與中國醫療改革，這些組織提供了大量翔實的國際經驗數據和其他形式的資料，這些信息和數據材料被用來撰寫相關分析報告。
這些姐妹協會除了提供必要的數據和信息輔助外，有些國外醫藥行業協會甚至還直接與RDPAC聯名撰寫了報告，上交決策部門。例如，在醫改過程中，RDPAC與美國藥物研發與製造協會就進行了這方面的合作。兩者的會員單位基本相同，均為研發型導向的外資製藥企業，因此歸根到底，它們屬於“一家人”。
例如在醫改過程中，RDPAC與美國PhRMA於2009年3月1日共同撰寫並向醫改領導小組提交了一份題為“創新藥物助力中國醫改”的報告，重在從國際經驗説明中國的患者和醫療衞生系統不應忽略創新藥物的積極意義。要實現醫改為羣眾提供“安全、有效、方便、廉價”的醫療衞生服務的目標，應當大力提倡合理用藥，包括對於創新藥物和高質量仿製藥品的合理使用。要鼓勵本土的醫藥創新，同樣需要一個有利於創新型企業發展的市場環境。一言以蔽之，該報告是為了推銷國際大藥廠生產的“創新藥物”。
第三，與政策諮詢和研究機構展開合作。
除了以上方式外，RDPAC還通過合同的方式委託一些研究機構進行相關課題研究，包括有針對性的調研分析、國際經驗的介紹以及相關政策的規劃和建議。RDPAC委託研究的對象，既有具有市場分析性質的諮詢公司，也包括各種類型的國內外政策研究機構（例如2007年9月RDPAC向國家發改委提交的《藥品價格項目總結》，在數據方面除了依靠24家成員公司外，還使用了愛美仕市場研究公司[IMS]收集的國家專利藥品銷售和處方數據，而報告的撰寫則委託給了著名的國際諮詢公司麥肯錫，這家公司同期也曾為醫改協調小組提供諮詢服務）。
此外，RDPAC委託國內政策研究機構的情況也不在少數。例如RDPAC曾資助國務院發展研究中心社會發展研究部完成了醫療服務水平評估方面的調研報告，資助中國經濟體制改革研究會課題組完成了《中國基本藥物制度的戰略選擇》報告。這份報告包括“基本藥物制度建設的三條道路”、“基本藥物供給保障制度建設的國際經驗的啓示”以及以市場競爭為原則的“基本藥物供應的市場保障體系建設”三塊內容，作為向政策制定者提供的參考。
在該組織提交的報告中，有些具有明顯的“遊説”性質。2008年夏，國家發改委醖釀實行藥品使用等額加價政策。發改委等有關部門7月組織部分藥品價格專家在杭州舉行了一次關於下一步藥品降價和定價政策調整的研討會。如果這一政策頒佈，低價藥品將按15%順加作價，而藥品價格一旦高於某一標準，將採取等額加價，以遏制藥價虛高，這一政策顯然不利於價格高昂的創新藥物。
為了阻止這一政策的出台，RDPAC專門邀請了市場研究機構IMS公司進行了兩個多月的研究，最後於8月向發改委提交了《關於醫院藥品加價率政策研究項目分析報告和行業建議》。這份報告提出，“沒有證據顯示現有政策，包括15%的藥品加價率政策，造成外資藥品在醫院市場份額大幅度增加，導致不合理競爭”。它還指出如果國家採取藥品等額加價，將引發一系列問題。基於這一理由，報告最後建議有關部門維持現有的藥品定價政策，實行“漸進改革”。
這已是一年中RDPAC第二次向發改委遞交主題相近的報告，可謂“司馬昭之心路人皆知”，連中國媒體也一眼看出，“其主要反對的就是當時正在研究制定的藥品‘等額加價政策’”。
2.影響政策制定的渠道
在醫療改革的過程中，RDPAC影響政策制定的渠道很多。為了能夠充分發揮其所擅長的各類科技調研報告的作用，或者為了獲得與決策者當面溝通的更多機會，RDPAC常常會採取以下幾種做法：
第一，直接“上書”。
在RDPAC完成的許多報告中，不少是由政策制定部門所委託，這些報告一般很容易遞交給決策者。但是更多的報告是由RDPAC自主完成的，為了將這些自主完成的調研報告轉化為政策制定者的決策參考，RDPAC通常也會採取各種“上書”的方式，把報告呈送到決策者的案頭。除了各類調研報告以外，在2008年10月14日《意見（徵求意見稿）》出台後，RDPAC還撰寫了一份專門的《中國醫藥衞生體制改革建議：醫藥產業政策部分》。
這份建議函不僅通過正式途徑上傳到當時公開徵求意見的網站，而且同時向衞生部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發展和改革委員會等決策部門分別遞交了一份，甚至還通過特殊渠道直接“上書”給幾位國務院副總理。
第二，舉辦各種研討會及高層訪談。
同國內醫藥行業協會一樣，RDPAC也會不定期組織各種研討會，這些研討會通常與其委託進行課題研究的政策研究機構聯合舉辦，同時邀請相關政府部門的政策制定者前來參加，藉此向他們遞交分析報告，或當面反映意見。比如，2009年5月，RDPAC與北京大學藥物信息與工程研究中心聯合舉辦的一次“製藥企業質量體系調研課題研討會”，就邀請了包括國家發改委、藥監局以及國內部分醫藥行業協會的代表參加，會議最後形成了專門的內部報告，成功遞交決策部門。
此外，RDPAC還會舉辦一些高層訪談，比如2009年11月RDPAC在長沙聯合中國藥學會共同舉辦了一次高層訪談，邀請了各主要決策部門的政策制定者參加，藉機就基本藥物政策向決策者反映意見。
第三，與政策制定者的日常溝通。
除了向各決策部門遞交報告和建議函，以及通過各種座談會的形式向政策制定者反映意見外，RDPAC還會通過電話、傳真、郵件等各種形式與各部門進行日常的溝通。其負責人當然也會十分積極地爭取創造各種機會直接拜訪政策制定者，當面表達意見並與之溝通。實際上，在政策制定的過程中，決策部門也非常注意傾聽來自國外醫藥企業和協會的意見，多次約見了RDPAC的負責人，併合理吸收了他們的某些建議。
RDPAC的活動不僅侷限於中央層面，而且在各成員公司的地區事務中也發揮着一定作用。在地區層面，這一組織的代表主要通過與各成員公司的地方醫藥代表展開合作來開展工作。針對某項地方政策，RDPAC通常會先和這些醫藥代表溝通，通過他們瞭解地方的情況，然後根據這些成員公司的需求，配合它們開展工作。除此之外，RDPAC也有專員派駐在地方，但是這些專員的數量十分有限。
對政策制定產生的影響
綜合RDPAC在中國政策網絡中的影響，它似乎沒有西方同類醫藥製藥行業代表的影響那麼大。
根據調研所獲取的信息我們瞭解到，從RDPAC成員企業在中國與其他國家或地區的市場份額比較來看，它們在中國僅佔有20%的市場份額，比其他市場都低得多。在發達國家市場這一份額約為70%，在亞洲或其他新興市場的平均份額約為60%。在研發型藥品的出廠價格方面，中國的價格指數大約是發達市場的50%，是亞洲或其他新興市場的70%。除了市場因素外，相信這與政府方面的限制應該也有一定關係。
再從RDPAC參與政策制定的全過程來看，綜合本研究對這一組織相關人員的訪談及其他材料的分析我們發現，儘管它參與和影響醫改的動機十分強烈，並且為決策者提供了大量國際醫藥製藥產業價格和質量方面的決策信息，但是在涉及最核心的決策環節，它並沒有能力從根本上改變政府的決策。
正如該組織接受訪談的一位總監所提出來的那樣，他們所能進行政策遊説的空間及所產生的影響，遠遠不如發達國家的同行。政府可能充分利用了他們提供的國際數據，也在一定程度上考慮、滿足了他們合理正當的訴求，但是在關鍵的政策主張上，並沒有被他們所牽制或主導。這與中國的政治體制關係極大，中國體制中的“否決點”或“否決玩家”的規模要遠遠低於西方三權分立國家，使得那些潛在的遊説力量往往無從下手，更談不上全面綁架決策。
這在政策最後出台階段表現得十分明顯，儘管這一組織進行了長期的、廣泛的“遊説”，但2008年10月出台的《意見（徵求意見稿）》仍然規定基層醫療衞生機構“全部使用”基本藥物，這對於那些以開發創新藥為主，同時又試圖拓展中國基層醫療市場的跨國醫藥企業來説，無疑是滅頂之災。
經過後期集中反映意見，2009年3月的正式《意見》稿，將這一條內容修改為基層醫療衞生機構要求“全部配備使用”，這意味着必須“全部配備”，但是並不一定必須“全部使用”。這不但堅持了建立基本藥物制度的大原則，而且合理平衡了企業利益，從而為RDPAC等製藥企業的代表打開了進一步參與政策實施的半扇窗口。
RDPAC參與新醫改頻度最高、發揮影響力最大的一個階段實際上是在2009年4月醫改大文件正式出台以後。由於這一階段政府政策制定規劃的主要內容是21個配套文件，其中許多內容都將直接涉及這些跨國醫藥公司的在華實際利益，因此顯得更加關鍵。
2009年8月，《關於建立國家基本藥物制度的實施意見》出台，政府在基本藥物方面的政策方向進一步明晰化：在基本藥物目錄實施初期，允許各地根據實際情況增補部分非基本藥物。雖然這一規定為創新型醫藥製造企業進一步進入基層醫療機構創造了可能，但政府決策始終沒有偏離基本藥物統一定價以及降低羣眾在基層醫療機構的醫藥開支這一總的原則和目標。允許地方根據各地的實際情況制定各層級公立醫院基本藥物的使用比例，這符合中國現有的多層次醫療保障體系的實際情況，但又不會影響基本藥物制度的嚴肅性及其實施。
以上這些例子中政策的變化或微調，無疑包含有組織利益團體參與的影響，但正如RDPAC的核心成員所提出的那樣，這是綜合考慮企業界發展訴求後的結果，是政府在一定程度上綜合平衡了企業利益與醫改大目標後的結果，而絕不是有組織利益團體控制政策過程的結果。