胡鞍鋼：集體領導體制是中國政府能辦好事的基礎
本文摘自胡鞍鋼教授新書《中國集體領導體制》第三章。這也是觀察者網對該書的第三次推介。作者授權觀察者網獨家發佈網絡版。胡鞍鋼教授集多年研究經驗，擺脱西方教條，對中國政府運作經驗作出自己的總結，引起各方關注。繼觀察者網之後，昨日《南方週末》也在時局版顯要位置推薦此書。
胡鞍鋼新書《中國集體領導體制》，中國人民大學出版社2013年7月。
集體分工協作機制的歷史脈絡
集體分工協作機制，是指中央政治局常委會成員從黨總攬全局、協調各方的領導核心作用出發，既分別代表不同機構、分管不同工作，同時又協調合力進行重大決策的運行機制。
黨的中央領導集體分工協作機制的產生，本質上是基於黨的領導工作任務的艱鉅性、繁重性與領導人個人能力的有限性之間的矛盾，以及決策高風險與領導責任過分集中之間的顯著相關性。因此從黨早期領導中國進行新民主主義革命實踐開始，中央領導集體就形成了分工合作與協調合力的機制。
1945年6月，黨的七屆一中全會選舉產生中共中央書記處“五大書記”，黨的第一代領導集體正式形成。儘管“五大書記”以毛澤東為核心，但毛澤東並非事事躬親、全權獨攬，而是在“負責全面工作”的基本責任要求下，將軍事指揮作為實際主要職責；統戰、土改、聯絡、黨建、羣團等工作則由朱德、劉少奇、周恩來和任弼時四人分別負責（見表1）。
表1 中共七屆一中全會選出的中共中央書記處五大書記及分工（1945年）
1958年，毛澤東正式地、創意性地提出了中央領導集體分工協作的基本原則和運行機制。1月，毛澤東在南寧會議上首次提出：“大權獨攬，小權分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責。”他還專門明確：“集中，只能集中於黨委、政治局、書記處、常委，只能有一個核心。”【1】應當説，毛澤東從中國共產黨的執政經驗總結出十分獨特的決策機制與協調機制，同時明確中央政治局常委會的核心地位。如果説中國共產黨是我們事業的領導核心力量【2】，那麼中央政治局常委會就是中國共產黨的領導核心集體。
1980年2月，鄧小平在談到民主要與集中相結合時指出：“我們要發揚民主，但是同時需要集中。也許現在和以後一個相當時候，更要着重強調該集中的必須認真集中，以便把效率提高一些。我們強調集體領導，這次講接班也是集體接班，這很好，很重要。但是，同時必須把分工負責的制度建立起來。集體領導解決重大問題；某一件事、某一方面的事歸誰負責，必須由他承擔責任，責任要專。應該説，過去我們的書記處工作效率不算低，原因之一就是做出決定交給專人分工負責，他確實有很大的權力，可以獨立處理問題。”他還進一步強調，“各級都要實行集體領導、分工負責。”【3】這表明鄧小平對黨的領導集體的期望是：既要成為一個決策講民主的領導集體，又要成為一個有分工有專責的領導集體。8月，鄧小平再次強調“各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”【4】，領導集體的“班長”（黨的總書記）要對工作全面負責，領導集體其他成員要對個人分管工作負起專門責任來。
中共十一屆三中全會後，中央集體領導分工協作機制得以恢復重建。十二屆中央政治局常委會形成了六位常委代表五大機構：中央委員會、國務院、中央軍委、中央顧問委員會、中央紀委。十三屆中央政治局常委會形成了五位常委代表五大機構：中央委員會、國務院、中央紀委、中央宣傳口、中央政法口。
十四屆中央政治局常委會增加了兩名常委，七位常委代表五大機構：中央委員會、全國人大、國務院、全國政協、中央軍委。顯然比十三屆的分工更好更合理，更便於形成各機構之間的協調和合作。十五屆中央政治局常委會大致保持這一格局，七位常委代表六大機構：中央委員會、全國人大、國務院、全國政協、中央軍委、中央紀委（見表2）。這充分反映了黨的中央領導集體凝聚為一個完整的“一線”領導核心，也形成了“集體領導制”，領導成員分別擔任黨和國家主要機構的領導人，還建立了集體分工協作機制。
表2 第十二屆至十七屆中共中央政治局常委職務及分工情況職務及分工
集體分工協作機制是如何運作的
自黨的十六屆一中全會開始，正式形成了中央政治局九常委分別代表黨和國家主要機構，相對分工，內部協調，共同治黨、治軍、治國的基本政治格局。
中央政治局常委對黨的主要工作的負責和領導也得到強化。主要體現在黨的組織工作（曾慶紅—習近平）、黨的經濟工作（如國務院（常務）副總理：黃菊—李克強）、黨的統一戰線工作（賈慶林）、黨的宣傳及文化工作（李長春）、黨的紀檢監察工作（吳官正—賀國強）、黨的政法工作（羅幹—周永康）、黨的軍事工作（如中央軍委副主席：習近平）（見表3、4）。此外，其他中央政治局委員、中央書記處成員協助中央政治局常委的領導分工。
表3 第十六屆中共中央政治局常委主要職務及分工（2002—2007）
表4 第十七屆中共中央政治局常委主要職務及分工（2007—2012）
中共中央政治局常委會，對黨而言是黨的最高集體領導團隊，對國家而言是掌握國家權力核心的“集體領導”團隊；它的權力行使機制就是獨特的“集體領導制”，而不是“個人總統制”，不是像美國總統個人決定，而是一個“集體領導”團隊，由（中央政治局常務委員會）會議決定、多數決定、集體決定。因此在中央政治局常委會團隊內部的有效溝通、協商、協作是“集體領導制”的重要特徵，也是順利運作的重要條件。以第十六屆、十七屆中共中央政治局常委會為例，九位常委之間的溝通、協商、協作關係主要體現在如下幾個方面：
一是各常委個人之間的協作關係，通常由個人之間交流協商來實現。如在統攬黨、國家工作全局方面，曾慶紅、習近平先後作為中央分管組織工作的常委、書記處書記和國家副主席協助胡錦濤（總書記和國家主席）工作；在統攬國防和軍隊工作全局方面，習近平作為中央軍委副主席協助胡錦濤（中央軍委主席）工作【5】；再如在全面負責政府工作方面，黃菊、李克強先後作為國務院（常務）副總理協助温家寶（國務院總理）工作。反過來，胡錦濤、温家寶也會委託其他中央政治局常委處理相關的事宜。
二是各常委所代表的機構之間的協作關係，由各機構黨組向中央（中央政治局常委會）提交報告，研究重大決策。如十六屆、十七屆中共中央政治局常委會所代表的中樞機構實際上共有八個，分別是中國共產黨中央委員會、全國人大、國務院、中央軍委、全國政協、中央紀委、中央宣傳口【6】、中央政法委。【7】在中央政治局常委會上，每個常委不僅代表個人發表意見，還要代表各機構發表重要意見。這就大大豐富了決策信息、決策建議，可以真正“集思廣益”，“兼聽則明”。一旦中央政治局常委會集體決定，各方機構就須照辦，各位常委直接向所在機構（黨組）傳達這一決定，根據分工各自採取行動。這就形成了強大的合力，大大強化了執行能力。因此中央政治局常務委員會名實相符，不僅是真正的常務委員會，還是真正的最高決策機構、真正的高層協調機構。
三是各機構的智庫為形成全面、綜合的戰略決策信息、知識和建議的黨中央“大腦”提供了基礎。決策來源於信息，正確的決策來源於正確的信息、真實的信息、比較全面的信息和及時的信息。這就需要“兼聽則明”。八大機構都有高水平的智庫：中共中央有中央政策研究室、中央辦公廳調研室、中央財經領導小組辦公室、中央農村領導小組辦公室、中央文獻研究室等，全國人大有全國人大辦公廳研究室，國務院有國務院研究室、國務院發展研究中心等，全國政協有全國政協辦公廳研究室，中央軍委有中央軍委辦公廳研究室、解放軍戰略規劃部，中央紀委有中紀委研究室和研究所，中央政法委有研究室，中央宣傳部有研究室，中央組織部有研究室和研究所。此外還有新華社、《人民日報》等中央報刊、外交部及駐外使館、國家發改委、財政部、中國人民銀行、商務部、國家統計局等機構提供信息。從信息角度看，在信息傳遞過程中的滯後和失真是不可避免的，但是信息渠道的多樣化可以大大彌補這些不足。從政府智庫的角度看，世界上所有的國家都沒有這些機構，包括最發達的美國（只有白宮辦公廳和國家情報系統）；而在中國，重要的決策信息、知識和建議都會彙集到黨中央及中央政治局常委會，使之成為信息集成、研究集成、政策集成的核心機構。此外，這些機構智庫還會及時對政策執行情況進行調研評估，進而向決策核心反饋，以便對政策進行調整。這些機構智庫本身既相互競爭，也相互合作，它們充分發揮了“中國大腦”的功能作用。
四是各機構決定重大問題時，加強與其他機構的信息溝通、信息分享。各機構都具有兩種主要協調職能：一是機構內部協調職能，主要是降低內部信息不對稱性和交流成本以及協調成本；二是就相關事務與其他機構外部協調職能，主要是降低外部信息不對稱性和交流成本以及協調成本，因此就需要主動與其他機構建立信息通道、信息橋樑。各機構在內部討論重大問題時，都會邀請其他機構相關負責人列席參加。例如國務院在討論宏觀經濟形勢時，就會邀請全國人大、全國政協、中央財經領導小組、中央政策研究室等有關負責人列席；反過來，全國人大常委會在討論宏觀經濟政策時，也會邀請國務院秘書長甚至國務院副總理或國務委員列席，直接介紹情況，聽取人大常委意見。可以説，這是中國各權力機構的一大特色，不會像美國行政、立法、司法機構涇渭分明，又“老死不相往來”，使奧巴馬總統想做“好事”（如實行“醫改”），而國會卻讓他做不了“好事”。【8】
五是各機構也有相互監督職能。例如全國人大對國務院的監督，根據憲法的有關規定：國務院是最高國家行政機關，是全國人大的執行機關，對全國人大負責並報告工作，受它監督。在全國人大閉會期間，對全國人大常委會負責並報告工作，受它監督。又如在我國，全國政協不行使國家權力機關的職權，但是仍然可以對國務院實行民主監督。每年“兩會”期間，全國政協委員列席全國人民代表大會開幕會，參加小組討論，對《政府工作報告》等提出意見和建議等。1993年2月，黨中央、國務院同意中央紀委、監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。合署後的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能，對黨中央全面負責；監察部按照憲法規定仍屬於國務院的序列，接受國務院的領導。
【1】《毛澤東在南寧會議上的講話記錄》（1958年1月11日），轉引自逄先知、金衝及主編：《毛澤東傳（1949—1976）》（上），768頁，北京，中央文獻出版社，2003。
【2】毛澤東：《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕詞》（1954年9月15日），載《人民日報》，19540916。毛澤東在講話中指出，“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義”。
【3】鄧小平：《堅持黨的路線，改進工作方法》（1980年2月29日），見《鄧小平文選》，2版，第2卷，282頁，北京，人民出版社，1994。
【4】鄧小平指出:“決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記只有一票的權利，不能由第一書記説了算。集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責，決不能互相推諉。失職者要追究責任。集體領導也要有個頭，各級黨委的第一書記，對日常工作要負起第一位的責任。在黨委的其他成員中，都要強調個人分工負責。”(鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》(1980年8月18日)，見《鄧小平文選》，2版，第2卷，341頁，北京，人民出版社，1994。)
【5】胡錦濤在任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席之前，也曾任中共中央政治局常委、國家副主席、書記處書記和中央軍委副主席等職務，協助江澤民工作。
【6】李長春還兼任中央精神文明建設指導委員會主任。
【7】學者朱光磊將當前中國的國家政治權力結構概括為以中共中央為核心的“6+1+2”體系。“6”是指通常所説的六大領導班子，即中共中央委員會（含中央政治局、中央政治局常委會、中央書記處）、中央紀委、全國人大及其常委會、國務院、中央軍委和全國政協；“1”是指國家主席；“2”是指最高人民法院和最高人民檢察院，它們共同構成當代中國政治中樞中“黨”、“政”、“軍”、“法”四大方面（參見朱光磊：《當代中國政府過程》，16頁，天津，天津人民出版社，2008）。在本文討論中，考慮到最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長均為中央政法委員會委員，中央政法委與最高人民法院、最高人民檢察院是指導協作關係，我將中央政法委書記作為國家司法體系在中央政治局常委會中的代表。
【8】美國布魯金斯學會的一名學者曾對筆者講，在美國，奧巴馬總統想幹好事，美國製度讓他幹不了壞事，但也幹不成好事；而在中國，胡錦濤主席想幹好事，中國製度能幫他幹成好事。