王韜：新4萬億需把住油門

7月31日，國務院總理李克強在國務院常務會議上提出要部署加強城市基礎設施建設。發改委將審批權下放之後，各地都在密集上馬軌交項目。據粗略估計，所需投資額在3萬億至4萬億之間。而之前環保部公佈的1.7萬億元大氣污染防治行動計劃，以及2萬億元的水污染治理計劃相加數額約為“4萬億”。這兩個“4萬億”不禁讓人想到，2008年在國際金融危機背景下，我國曾出台4萬億投資計劃。於是，坊間又開始議論紛紛：“新4萬億”已經悄然來臨。

在當下，“4萬億”一詞似乎已經成為蓋棺定論的“壞東西”，以至於從上到下，都要將“新4萬億”與2008年的“4萬億”劃清界限。但是，當年真正造成負面影響的20萬億，卻鮮有人提及。正因為如此，“新4萬億”最終能不能揚長避短，值得我們進一步探討。

4萬億與20萬億

當年最初版本的“4萬億”刺激計劃構成如下：中央投資1.18萬億元，地方和國企投資2萬億，再加上由此帶動的相關社會投資，共計4萬億元；這其中還包括了汶川大地震後的1萬億災後重建專項基金。因此，就這個狹義的“4萬億”刺激計劃來看，其各項指標並不誇張。因此，後來出現的各種副作用其實也並非這一計劃所造成。

但是我們熟知的“4萬億”，特別是那個被經濟學界口誅筆伐的“4萬億”，實際上並非上述計劃，而是與此同期大量獲批的那些地方和國企項目，總規模達20萬億之巨。

在狹義的“4萬億”計劃中，國務院最初估計，地方與國企的新增投資規模可能在2萬億左右；但實際上，它們就像開閘的洪水般一發不可收拾：在2008年年末“4萬億”計劃正式提出後，地方和國企紛紛努力搭“4萬億”的便車，總計上報了多達20萬億的投資計劃，超國務院預期近十倍之多。

這20萬億的投資項目，如果一一分析來看，其實未必沒有各自的合理性，但如此扎堆出爐，無疑是不科學、不合理的。或許是被國外受金融海嘯重創的慘象所震撼，因而急於救市，當時國務院將其中的絕大部分計劃匆匆予以放行。

而從制度上看，國務院的項目審批權本應是防止從一個極端走向另一個極端的最後一道“水閘”，但在危機之中“水閘”大開，這近20萬億項目計劃上馬之後，對經濟的各種嚴重負面影響，便無可避免的開始顯現了。

“新四萬億”防地鐵建設衝動是重中之重

目前輿論中有一種傾向，即高度讚美“新4萬億”計劃中包括地鐵、輕軌等的城市交通項目，而貶低“舊4萬億”以城際交通為重點的方案。但這所謂“優勢”恰恰是“新4萬億”計劃最值得憂慮的地方。

從絕對數額來看，高鐵等城際交通在“舊4萬億”計劃中其實比重並不大，在從4萬億到20萬億的投資大躍進中，高鐵項目的增幅也不過是從1.2萬億奔向4萬億。如果説高鐵項目是在過快投資的歧路上越行越遠，當時同樣奔馳在這20萬億歧路上的，還包括地鐵、輕軌等等城市交通項目。

在舊“4萬億”時代，多達25個城市獲批建設或增加建設地鐵項目，僅2009年上馬建設的地鐵線路就達62條，是當時已建成線路數的兩倍，建設總里程達1800公里以上，總投資約8800億。如果再算上2010年擠入“十二五”規劃的那些項目，其中又有近百個地鐵和輕軌建設計劃，計劃投資規模又有1.27萬億元之巨。

例如：北京在2009年有十三條地鐵線路同時開工建設，總投資1700億元；上海市將開工8條新線，投資1280億元；廣州市新建11條線路，投資2003億元。據統計，目前共有長春、杭州、哈爾濱、長沙、鄭州、福州、昆明、南昌、合肥、南寧、貴陽等11個省會城市，以及東莞、寧波、無錫、青島、大連等5個二三線城市，正在加緊建設地鐵項目，其中有部分城市的地鐵將在近一兩年開通。

以筆者的觀察來看，中國對地鐵、輕軌等城市軌道交通的建設需求的確很高，以中國的城市人口密度和城市化發展速度，未來幾十年內，也的確可能需要數以千計的軌道交通線路。而“人口100—300萬的城市不需地鐵”的觀點，也確實值得商榷。此外，在2007年以前的十多年內，國務院對地鐵建設項目的審批都過於嚴格。

但即使考慮到這些，在放鬆審批後，像目前這樣立刻大幹快上、密集投入的作法似乎也並不合理。更不用説眼下軌道交通多為虧本經營的公益性項目，依靠政府財政補貼維持收支平衡。因此不顧地方實際財力，大幹、快乾地建設地鐵，不僅將把“新4萬億”變成“新20萬億”，屆時還將令地方債務更趨惡化，對經濟的副作用更為明顯。

從長遠來看，要實現控制城市擁堵和車輛尾氣排放，城市立體化發展等等目標，需要20-30年而不是短短的5-10年時間。中央應當適當補助各地方的軌道交通建設，同時加強幹預，合理分配和安排地鐵建設計劃，使中國的城市交通水平逐步達到平衡合理的狀態。

落實“環保行動”足額投入仍需努力

筆者樂觀地認為，國務院新近提出的建設計劃，應當不會再出現2009年那種“4萬億變20萬億”的失控狀況；更值得擔心的反而是《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》的投入是否能全部落實。

根據《第一財經日報》所提供的數據：大氣污染防治，雖然總規劃是五年投資1.7萬億元，但目前已經確定可以落實的投資細分表中，僅包括：PM2.5監測設備、電力行業的低氮、脱硝、脱硫、減碳、除塵等環保投入，總計約1600多億。其中，鋼鐵行業的脱硫等環保投入，投資約100億元；水泥行業的減塵、脱硝示範工程，投資約30億元；工業鍋爐、有色金屬冶煉等行業的二氧化硫排放進行控制，需投資約100億元，新增項目運行費用10億元。以上已作出具體承諾的，多為國企和地方政府，總額也僅有2000多億元，從總額來看僅有12%得到落實，而相較之下，農村環境整治目前已有50%得到落實。

據《第一財經日報》報道，雖然“新4萬億”計劃引進高達1.6萬億元左右的社會資本，並且讓“社會能辦好的儘可能交給社會力量承擔”。但輿論所期待的市場化、社會化的主體，仍然缺乏承擔和落實的能力。需要特別指出的是，上述均為公益性強、回報率低的項目，社會資本到底是不是願意來參與，依然是個未知數。

此外，引入社會資本參與公共設施建設，如何保障公平、公正、公開，使其既有利於激發社會資本參與的熱情，又無損於民眾利益，特別是平衡民眾的中短期支出，仍需要更多的細緻規劃。

如果引進社會資本規模達不到預期，那麼無論是降低投資總額，還是再次依靠行政主導、依靠政府和國企投入來填補與計劃之間的差距，都將令我們空歡喜一場。

所以，有始有終地按規劃實施，嚴格貫徹擬定計劃時的初衷，既不氾濫也不缺額，防止隨意走樣，才是國家重大決策能夠取得最大成效的保證。這需要中央和相關部門深入思考、深入調研，更需要保持決策結果的科學、穩定。