《智慧治理》：G20沒有皇帝的新衣-尼古拉斯·博古睿、內森·加德爾斯
【本文節選自《智慧治理——21世紀東西方之間的中庸之道》一書，這是一本探討治理創新的專著，其作者是兩位美國人：資深投資家、21世紀理事會的創始人尼古拉斯·伯格魯恩，以及政治學者、《新觀點季刊》的主編內森·加德爾斯。
本書的兩位作者提出，當今的西方人不是生活在“工業民主社會”，而是生活在“消費者民主社會”，短視的治理原則讓百姓和各國政府負債累累，黨派鬥爭使政治進程癱瘓。與之形成鮮明對比的是，中國富有決斷力的領導層着眼於長遠利益，果敢地推動國家邁向未來。不過，中國賢能精英的崛起也面臨着諸多挑戰：新興中產階級將要求增強政治參與度、政府問責制、打擊腐敗和建立法治社會。
21世紀，全球秩序的兩大核心體制必須與多極世界相融合，各國社會愈發多元化，良政正面臨挑戰，本書分析東西方世界最優秀的治理實踐。這些治理實踐跨越一個個世紀，歷經歷史、文化環境的各種考驗，如今正面臨着全球化帶來的共同挑戰。本書正是應對這些變化和挑戰的理論和實踐讀本。】
《智慧治理——21世紀東西方之間的中庸之道》封面
二十國集團：沒有皇帝的新衣
在二十國集團順理成章地成為世界範圍內推進“利益共同體”建設的機制的同時，温家寶也指出，這一機構依然脆弱，亟待加強。當世界第二大經濟體正準備着去更加積極地適應相互依存的關係時，魯裏埃爾·盧比尼指出，風險主要來自“G0”的出現，而這是一種以衝突代替合作的機制。委員會在巴黎的會議中，美國前副總統戈爾將二十國集團批評為一具無能的屍體，將它稱為“沒有皇帝的新衣”，以此打趣每次峯會結束後各國領導人都會身穿當地服裝合影的慣例。
**“我們生活在一個‘零國集團’（G0）世界。”盧比尼説，“一個沒有任何一個國家或者國家集團可以、或者有意成為推動國際議程的槓桿力量，這將導致國際舞台上圍繞宏觀經濟調整、金融體系改革、貿易政策和氣候變化等關鍵議題的衝突愈演愈烈。”**除此之外，能源和礦產資源的衝突也將越加激化。
盧比尼承認，儘管當前仍然缺乏共識，可以通過表達有關共同利益的觀點應對突發危機，在此過程中打造共識，從而推動具體行動。德國前總理施羅德也在近幾年中觀察到了歐盟內部的一種轉變：在主權債務危機的影響下，德國與法國在歐洲推行緊縮的經濟調整方案方面，立場更加接近了。同樣的推動力也會在二十國集團內發揮作用。
作為當前全球治理組織中最有成效的世貿組織的總幹事，帕斯卡·拉米對盧比尼關於“零國集團”的觀點有着相反理解。他認為，**在現有的全球治理組織中存在的一個問題是：它們作為“政府的集會”只具有“次級合法性”。**而這一問題的解決只能依靠（如鄭必堅的理論）建立“利益共同體”，使全球治理“更加貼近民眾”，特別是藉助社交網絡技術，使“民眾在歡聚一堂的氣氛中共同生活”。無需多言，這顯然是一個長期的計劃。
單從設想上來看，未來是否會有“衞星上的文明”取代“大地上的文明”，並以此構建出共同身份，目前仍是一個大的問號。但是，人們對虛擬社羣的熱情和忠誠已經顯示出這一圖景或許可以成為現實。並且，實際上谷歌的施密特和科恩認為，這種與現實身份不相關的平行世界，正隨着現實世界的多極化而在虛擬空間中崛起。這又為相互依存的關係增加了一個維度。
當前的最大挑戰是：當作為全球治理的執行機構的二十國集團被離心離德的傾向所困擾、而不是從無序走向團結時，還如何朝着“利益共同體”的方向發展？任何超國家實體為獲取最初的合法性，都必須根據全球的必要性，在地區特性、利益之間達成適當的平衡。正如我們在書中討論的那樣，21世紀可能將會同時變得越來越本地化和全球化。
這個歷史賭注很大。
**未來學家彼得·施瓦茨恰如其分地問道：2011年是否會更像1910年而不是1950年？**在第二次世界大戰之後，以及隨着美國地位的上升，為提供“全球公共品”的國際秩序和國際組織依照美國模式建立起來。在1910年，一系列根據利益而塑造的聯盟，最終卻跌跌撞撞地使世界在斐迪南大公遇刺、這一體系的脆弱穩定被打破之後，使世界陷入第一次世界大戰。
費爾南多·恩裏克·卡多佐也注意到，在歷史上，任何新的全球治理的政權的確立，都是“勝者共識”的結果，二戰後的美國及其盟友就是一個例證。他説，這一問題在今天，是“就的勝利者們即將失敗，而哪些新興經濟體將會勝出。到那時，誰會屬於鄭必堅所期待的‘利益共同體’呢？誰會建立起新的秩序和組織通過國際公共物品呢？”卡多佐認為，二十國集團可能還沒有“為這種情況的出現做好準備。這一過程可能需要15年之久。
而且，就像卡多佐、施羅德、拉米以及其他一些人所建議的那樣，在今天建立一個全新的秩序不僅僅是國家-政府之間的事務，而且還關係着“次國家實體”——比如新興的巨型城市羣和全球民間社會。
本土的全球化
國際貨幣基金組織前首席經濟學家拉古拉姆·拉揚針對當前挑戰提出的答案是，全球性機構積累的“最高合法性”。“像二十國集團和國際貨幣基金組織這樣的多邊機構扮演的角色不應該僅僅是各國之間的政策協調，還要致力於在國際層面插手各個國家關於改革的國內政策的討論。它還應當為金融法規、跨國資本流動以及國際紓困制定合理的遊戲規則。”
換句話説，**像二十國集團這樣的組織應該致力於國內製定的改革路線，考慮瞬息萬變的各民族國家政治、文化和體制差異，趨向統一融合，而非僅僅盯着貨幣匯率的峯會、盈餘或赤字指標或者是温室氣體這些問題不放。**這才是調和區域性和全球化矛盾之道。
拉揚認為，單單走二十國集團的峯會路線實際上將會導致魯比尼警告的“零國集團”結果出現。
根據拉揚的觀點，以中國為例，一條“率先走向和諧融合的國內改革路線”將意味着增加工資；提高家庭銀行儲蓄利率；改善衞生醫療和教育服務；提高公司税收以及降低能源、土地收入補貼；投資連接沿海和內陸貧窮地區的基礎設施建設。
在拉揚看來，對美國來説，一條率先走向融合的國內改革之路將會更加着力於打造美國勞動力的技能和教育以適應不斷被創造出的新工作，而非死守着那些已被新興技術和海外競爭淘汰了的舊工作不放。要做到這一點，就必須通過衡量學生表現、評估教師技能以及提高學校的競爭力來提升教育水平。
拉揚認為，美國還需要改善社會保障制度，不僅要安撫工人，還要確保緩慢的經濟復甦不會導致狂熱和最終過度刺激旨在儘快創造更多就業機會的消費。
儘管對全球性解決方案來説，“國內路線”可能在一些領域比如氣候變化問題上有效，但在貿易和金融領域，埃內斯托·塞迪略卻認為在峯會上通過協調各方政策來找尋解決全球宏觀經濟不平衡道路的做法是二十國集團的“試金石”。二十國集團應該為各方建立一個強大的協調機制，而非僅僅指望國內政府承擔起它們的責任。
**他認為二十國集團成員國所實施的“同行評議”程序對解決全球經濟不平衡問題做出的貢獻太少了。**他將催促國際貨幣基金組織發揮更強大的監測能力，呼籲中國人民幣貶值、美國控制愈發龐大的財政赤字、為減少持有儲備金而在強化多邊信用保障、重啓多哈貿易回合談判。
帕斯卡爾·拉米根據世界貿易組織的經驗，融合拉揚和塞迪略的觀點，強調將全球化問題本土化，國家之間互相評議，加強監管，“違反任何國際規則都必須付出代價”。
為了解決全球性的相關問題，這些“集羣”中的每一個維度都必須考慮到。
拉米相信，包括聯合國在內的全球治理因素的銜接體系，可以通過一個利用各自屬性協同運轉的三角形得到結構性的加強。
“這個三角形的一個邊是二十國集團，取代前身八國集團，提供政治領導、政策方向和連貫性，”拉米説。“三角形的第二個邊是聯合國，通過問責為全球合法性提供了框架支撐。第三邊是內部成員驅動的國際組織，提供專業知識和專業化投入，制定規則、政策和計劃。”
混合模式：峯會和網絡
把這種分析考慮在內，於2012年5月聚集在墨西哥城的21世紀委員會為二十國集團的全球共同利益提出了一種混合方案。（21世紀委員會被視為“影子20國集團”，包括了來自發達國家和新興經濟體的前領導人、世界級思想家，以及來自全世界社交網絡媒體的著名“搗蛋鬼”們。）
**第一，通過對破壞二十國集團經濟體平衡行為的嚴厲而獨立的監視，峯會協議對於財政管理、雙邊資本流動和國際緊急救助意義重大。**我們的建議包括，建立常設秘書處，執行和保證從峯會到峯會期間政策持續性，通過二十國集團過去、現在和將來的主席這三駕馬車組織起來，擴充經濟合作與發展組織（OECD），加入二十國集團中的新興經濟體。在二十國集團的諸多任務中，經濟合作與發展組織將考慮以新的方式來計算貿易量，這種新方式將會考慮當代生產的全球集散現狀（例如iPad的生產製造）以及其對貿易和就業的影響。一個旨在縮小失衡問題的協調的全球政策必須基於共享客觀的事實分析，否則它將會導致不必要的緊張和衝突。
**第二，應促成建立一個連接國家和地方體系的網絡來提供全球公共品——比如應對氣候變化的低碳增長——從基層“自主結盟”攜手合作，啓動全球變革。**2012年5月在墨西哥二十國集團峯會上，卡爾德龍總統提請關注“綠色增長”，帶動實施“京都議定書”的清潔發展機制。全球性的“碳排放許可證的商品交易”創設了國家和地方司法管轄區之間的碳排放交易——比如加利福尼亞州、澳大利亞、魁北克、一些歐洲國家和中國的某些省份。最終，由此產生的流動性將鼓勵其他司法管轄區陸續加入進來。
我們進一步討論的理念是將R-20（或曰“二十地區集團”）和二十國集團對氣候變化的目標鏈接起來。二十地區集團是阿諾德·施瓦辛格在任加州州長時建立的，它的成員包括從印度的古吉拉特邦到韓國的京畿道政府，再到意大利的普利亞大區。其理念是，即使在氣候變化和清潔能源方面取得的進展受阻於全球治理或民族國家的水平，這些國家級以下的地區仍然可以從上至下建立起一個“臨界作用”。
除了向二十國集團建言獻策，21世紀委員會已經實施了一些項目，在這個項目裏，它可以通過自己的個人關係網來直接產生影響。一個例子就是根據鄭必堅的説法，在全球經濟的核心美國和中國之間“建立利益共同體”。通過鼓勵外資的直接投入扭轉中國對美國在基礎設施和工作機會上的順差——這樣才能妥善地使得貿易和就業現狀好轉，讓中國人和美國人都有工作機會，遏制貿易保護主義的盛行。
在時任國家副主席的習近平於2012年2月訪問加利福尼亞時，加州州長傑瑞·布朗提議中國注資加州的90億美元的高鐵計劃和“快速建立、快速起效”式的經濟特區，如加州中央山谷和河濱鎮等就業機會較少的貧苦地區。
布朗這次的求助還有個有趣的歷史掌故。上世紀80年代初，布朗曾訪問廣東省，當時他第一次擔任州議員，接待他的是習近平的父親習仲勳，時任廣東省省長。習仲勳是鄧小平的摯友，他是當時中國在深圳實行“經濟特區”的幕後功臣。當時，他卻是在努力尋求美國的投資幫助！
21世紀委員會通過它和加州長期計劃委員會的聯繫，以及和中投公司管理層以及鄭必堅之間的關聯，有能力促進這些項目的推進。
21世紀委員會等“全球公民社會”組織，同各級政府和企業一起，可以有助於解決今天的權力轉移過程中出現的分裂/融合和全球/本土之間的矛盾。上文只是諸多例子之一。
應用“下放權力、包容公民、決策分工”的有智慧的治理模式，可以幫助建立二十國集團所需的“首要合法性”，應對新的全球挑戰。
另一條路則是權力真空、漂移和破壞性的衝突風險。全球治理的首要任務是全力以赴，讓當今世界接近1950年，而不是退回1910年的局面。