遊天龍：美國三權爭鬥四十年

最近美國政壇曝出的一系列醜聞讓奧巴馬疲於應付。先是有國務院工作人員頂着上司的壓力，到國會揭露去年以國務卿希拉里為首的外事部門企圖掩蓋美國駐班加西領事館恐怖襲擊案的真相，再是國税局中層領導出面就他們盯防騷擾保守派草根團體的做法道歉，最後又鬧出司法部監聽美聯社福克斯新聞記者的電話和電子信箱。身處醜聞風暴中心的奧巴馬遭到來自國會和媒體鋪天蓋地的批評，他本人也被稱為尼克松再世，甚至面臨潛在的被彈劾危險。

可奧巴馬並不是小布什那個在自由派媒體看來視法律和規矩如無物的牛仔總統。**他是美國歷史上第一位曾在芝加哥大學法學院擔任憲法學教授的總統，第一位曾在《哈佛法律評論》擔任社長的總統，其對憲法的熟稔更是他2008年大選中的賣點，用以區別於其共和黨對手的執政理念。**但讓美國人民大失所望的是，在破壞遊戲規則這方面，奧巴馬不僅超越了小布什，更是直逼被史學家稱作“帝王總統”的尼克松，而這恐怕不是一向自詡“林肯二代”、“羅斯福第二”的奧巴馬所希望留下的歷史評價。

是什麼讓小布什曾經最激烈的批評者變成了比小布什還小布什的總統？是什麼讓總統能夠如此橫行無忌破壞憲法和自由？回首水門事件後40年間白宮，國會和高院的明爭暗鬥，也許我們可以找到這些問題的答案。

國會向左，高院向右

**1972年的總統大選，尼克松橫掃49個州，勇奪520張選舉人票和60.7%的普選票，創下了當時兩黨競選最懸殊的紀錄。**但為了獲得連任，尼克松的競選團隊用盡了各種盤外招，在尼克松內閣司法部長的帶領下，對民主黨展開了一系列非法活動，從試圖暗殺自由派記者，到派國税局騷擾自由派團體，到最後多次派前中情局探員潛入民主黨黨部所在的水門大廈安裝竊聽器。其手段之卑劣，可謂駭人聽聞。在《華盛頓郵報》等自由派媒體披露該醜聞後不久，參議院迅速組建了一個特別檢察官辦公室調查此事，並隨後給白宮下達國會傳票，要求交出白宮錄音設備所錄下的尼克松和其他要員的談話來澄清尼克松本人是否和此事有關聯，結果遭到白宮方面拒絕。事情交由高院受理後，高院以無異議判決一致勒令尼克松交出證據。判決出台僅兩週，尼克松為避免彈劾選擇了辭職下台。最終這場曠古未有的醜聞牽連了69位政府高級官員。

痛定思痛的國會議員們決心清掃華盛頓政壇的污穢，重拾美國人民的信心，挽救岌岌可危的合法性危機。為此，國會兩黨罕見地結成同盟，出台了一系列法案來壓制近乎失控的行政權力：尼克松曾經收錢幫助壟斷企業免於反托拉斯訴訟，所以國會重修《聯邦選舉競選法案》來斬斷權錢交易；尼克松曾經阻礙國會的預算撥款給他不喜歡的社保項目，國會就設立國會預算辦公室爭奪預算的控制權；尼克松曾經逼迫正副司法部長解僱調查他的獨立檢察官，國會則以立法形式保障獨立檢察官的權限和獨立性；尼克松曾把已經傷亡慘重的越戰擴大到柬埔寨，國會則出台《戰爭授權法案》來避免國家因為總統的軍事冒險而泥足深陷……1970年代的美國政壇大刮反腐風，甚至連跨國企業在海外的行賄行為也不放過，為此推出《海外腐敗行為法》。尼克松後兩任總統福特和卡特都屬於優柔寡斷之輩，政壇號召力有限，加上福特特赦尼克松、卡特遭遇伊朗人質危機這樣的事情，白宮在1970年代一直抬不起頭。經過這麼一番整頓，國會重新站到了政壇的中心，三足鼎立的局面得到了恢復，似乎權力被關進了籠子裏。

但這些法律該如何解釋，是否能起到應有的作用，這還要看高院的臉色。

但最高法院九位大法官有四位是尼克松提名的，包括當時的首席大法官博格、下一任首席大法官倫奎斯特、助理大法官鮑威爾和布萊克曼，其中倫奎斯特還曾是尼克松內閣的司法部副部長。雖然在“水門事件”這樣大是大非的問題面前大法官們捍衞了正義，但作為尼克松提名的人選，在政治問題上的思維卻和他相差不遠。而到了倫奎斯特時期，保守派的旗手斯卡利亞大法官和托馬斯大法官先後加入高院，而另兩位中間派大法官奧康諾和肯尼迪在關鍵的政治議題上也趨向保守。這裏面的斯卡利亞大法官就是當年在司法部正副部長寧肯辭職也不服從尼克松命令的情況下遵命將獨立檢察官撤職的司法部執行部長。等2005 年倫奎斯特因病去世奧康諾退休之後， 小布什則任命了現首席大法官羅伯茨和助理大法官阿里託，前者是布什訴戈爾一案中布什陣營的幕後操盤手，而阿里託則被稱為斯卡利亞的接班人。**過去40年間，共和黨總統任命的大法官佔據絕對多數，甚至有兩年時間高院僅有一位大法官是民主黨總統所任命。**雖然共和黨總統也有看走眼選錯的大法官，但在倫奎斯特等人的帶領下，高院逆轉了自新政以來的國會取得的諸多成果。

過去40 年間， 有24 年白宮是被共和黨總統佔據，光里根任內就任命了一半左右的各級別聯邦法官，結果不僅僅是高院，**幾乎整個聯邦法院體系都成了保守派勢力的大本營。**當兩大分支都被黨派串聯起來的時候，國會通過以上法案給白宮施加的控制也就自然一個個被掙脱了。簡言之，國會向左，高院向右。

國會監督失效

伏筆其實早在合眾國訴尼克松一案中就已埋下。**在該判決中，雖然大法官們一致認定總統必須交出可能記錄有尼克松和其他被指控官員不法言行的錄音帶，但卻接受了尼克松辯護律師的觀點，史上第一次白紙黑字地承認總統擁有“行政特權”，讓總統們可以基於國家安全的理由拒絕來自國會和法院的監督。**這一巨大而危險的授權被人們慶祝尼克松下台的歡呼聲所掩蓋，自克林頓開始白宮在面對各種爭議的時候都會立即動用這項權力來拒絕國會監督：萊温斯基醜聞案，副總統切尼和能源公司關係案，司法部炒聯邦檢察官案，副幕僚長泄密中情局探員身份案，司法部長刑事藐視國會案……總統們憑一句“國家安全”就把國會和法院拒之門外，甚至連國會聽證會也可以拒絕派人出席，最後正是這種不受監督的權力逐漸催生了當下的新一輪醜聞。

   

不僅白宮和內閣高級官員可以逍遙法外，連普通的行政部門也逐漸脱離了國會的掌握開闢了一個個獨立王國。 因為尼克松時期聯邦政府經常曲解國會立法，出台和國會立法目的相矛盾的規制和措施，所以國會在很多法律中增加了國會監管的修正案，允許國會廢除或者暫停行使行政機關頒佈的規制或者採取的行動，以便更好地監管這個只對總統負責的聯邦政府。通過這種辦法，國會曾經短暫地遏制了聯邦政府肆意濫權的行為。可沒想到1982年最高法院在一樁移民遣返的案件上大做文章，不僅沒有就事論事地分析國會的監管方式是否合理這一問題，卻從三權分立的角度認為國會實際上侵犯了憲法賦予總統的否決權，因此這一系列國會監管的修正案統統違憲，一下就把國會近10年的努力化為烏有。

在高院的祝福聲中，捆綁在聯邦政府身上僅有的幾道枷鎖也被粉碎了。後來高院出台的另外幾個判決更是賦予行政機關朝令夕改、信口雌黃、自決勝負乃至顛覆法院判決的權力。在高院的縱容和國會的退縮面前，聯邦政府日漸傲慢，開始為所欲為。從小布什時期起，時不時就有政府高層拒絕赴國會聽證會的新聞見報，而到了最近醜聞爆發的這段時間，政府高官要麼拒絕作證，要麼一問三不知，要麼念標準答案，國會議員縱然在媒體上炮聲連連卻也無法讓白宮就範。

為了避免行政機關上行下效，國會不得不將法案寫得越來越長越來越細，以免行政機構隨意解讀立法原意，以至於2010年通過的健保法案僅法案原文就有數千頁之多。而為了反制國會的“長法案”，行政機構出台的規制在數量上更是呈指數級增長。據國會預算辦公室統計，2012年美國政府63個聯邦機構出台了4062條規制，而同期通過的國會法案不超過30項。**僅為了遵守這些規制，美國企業和人民就需要付出近2萬億美元的開支，佔了聯邦政府全年預算的一半，超過加拿大和墨西哥的GDP。**這些恐怖的數字背後反映的是聯邦政府對權力的極度貪婪和對三權分立制度的野蠻破壞。

破壞競選規則

出於限制政治獻金在選舉中起的作用這一目的，1974年國會推翻福特總統的議案否決，通過了《聯邦選舉競選法案》的重大修訂案，從個人捐款限額、政治團體捐款限額、候選人政治捐款來源和使用情況的披露、個人競選開支限額以及候選人本人私人資金用於選舉開支的限額等方面嚴格規範各層級的聯邦選舉。還設立了跨黨派的獨立機構聯邦選舉委員會監督執行該法案，並且提供公共資金讓候選人避免受到過多利益團體的干擾。

可就這麼一個得到兩黨和民眾支持的法案卻在5年後部分遭到高院的肢解，該法案中有關候選人可動用個人資金的上限以及競選總開支的上限被解除，從此打開了美國金錢選舉的大門，之後的總統大選開支屢創新高。而像紐約市長這樣的崗位更是成了億萬富翁的囊中物，過去20年來先後由兩位億萬富翁把持，在民主黨的大本營硬是靠錢開闢了共和黨的自留地。

更糟的是，到了2009年高院在公民聯合訴聯邦選舉委員會一案中居然認為公司理應享受和個人一樣的言論自由，讓數年前兩黨達成的競選經費改革法案和之前大量旨在避免大選被寡頭操縱的高院判決被廢棄，為大公司大工會無限制捐款大開方便之門。2010年中期選舉共和黨就靠着天量的政治獻金推翻了民主黨在國會眾議院的多數地位，而到了2012年大小利益團體給以總統大選為首的各級選舉砸下14億美元，多達156位個人和團體為自己所支持的候選人捐款超過100萬美元，其中賭城億萬富翁先後給共和黨兩位候選人開出千萬美元支票，並揚言出資一個億扳倒奧巴馬。在鉅額的競選花費中至少有3億美元來自無需報告捐款人身份的神秘政治團體。

公共大選資金如今也形同虛設。自1976年該項資金啓動以來，所有的總統候選人都申請了資金支持。但根據規定，一旦拿了公共大選資金的候選人就不得再從私人資金那裏募集款項，旨在避免候選人被利益集團綁架。可2008年奧巴馬率先破壞了規矩，靠着利益集團的扶持對申請了該項資金的麥凱恩構成了巨大的資金優勢，在部分關鍵州雙方投放競選廣告的資金對比甚至高達5:1，最後輕鬆問鼎白宮。到2012年大選雙方都手握數億現金，更看不上聯邦政府的財政支持，將公共資金徹底踢一邊。

監管這一切的聯邦選舉委員會也成了華盛頓的笑談。**其標榜的跨黨派屬性導致該委員會的兩黨代表從來都沒能真正執行過任何有效的監管，自2008年以來34次無法達成是否對某些選舉違規行為展開調查的決議。**偶爾小打小鬧的懲罰大多都發生在選舉之後，對已成事實的選舉結果絲毫沒有影響。**該委員會從2009-2011年3年分別徵收了200萬美元的罰款，相比數十億的競選經費不過是九牛一毛。**在兩黨政客看來，選舉委員會就是一個會叫喚但不會咬人的狗，隨便給點殘羹冷飯就可以打發掉了。

選擇性執法的選擇性迴避

自從里根時代開始，為了能夠不執行國會立法中總統們不滿意的部分，他們就頻頻利用“簽署宣言”繞開國會自行其是。因為這類附屬性的文件並不是原法案的一部分，所以不論是《合眾國法典》還是《聯邦規制彙編》都不會刊印，只有湯森路透旗下的私人出版社彙集的《合眾國國會及行政新聞彙編》或通常僅限於聯邦政府內部瀏覽的《聯邦官報》這樣的次級文檔中才看得到。也正因為其隱秘性，國會根本察覺不到他們起草的法律已經被總統們的“簽署宣言”改得面目全非，直到小布什時期才被學術界發現從而引起人們注意。

其實這種“簽署宣言”也不是新事物，早在麥迪遜或者門羅時期就有了。按照克林頓時期的助理司法部長所整理的，宣言分成行政管理類、政治動員類和憲法權力類三種。行政管理類主要是總統向下級官員指示國會立法中的某些語義含糊的條款按照他的理解應當如何實施與落實，政治動員類則主要是總統借這個宣言向人們介紹這個法案的作用與目的，而最具爭議的就是憲法權力類的宣言。**總統在這類宣言中闡述自己對該法案合憲性的看法，宣佈法案中某些條款違憲，進而指示下級官員不要執行該法案中違憲的條款。這種類型的宣言本身很可能就是違憲的，**因為憲法只給了總統三種處理國會立法的選擇：1.簽署，2.否決，3.擱置待時效過了自動廢除。而且一旦簽署生效，總統就有責任“忠實地執行國會的立法”，而不是運用自己的裁量權對國會的立法挑三揀四。如果總統對法案中某些條款不滿，應該及早否決整個法案，或者等待高院遇到有關該條款的爭議的時候對其合憲性做出裁決。簡言之，這種憲法權力類的宣言既違反了總統本身的憲法權力，又幹涉了國會和高院所享有的權力，可以説是一個徹頭徹尾的違憲做法。

過去五任總統通過“簽署宣言”對法治的破壞可謂驚人。據國會研究局統計，里根在任八年頒佈了250個宣言，其中86個宣言包含了反對一個或多個國會立法條款的文字。其接班人老布什四年就簽署了228個，其中107個用來反對國會立法的部分內容。克林頓也不客氣，八年簽了381個創下新高，不過涉及反對國會立法的只有70個。到了小布什這裏，雖然總數減為152個，可其中118個都是跟國會對着幹的，創造了這一項的紀錄，因此被隱性廢除的國會法案條款多達1200條，是之前所有總統廢掉的國會立法條款之和的兩倍，可以説將這個宣言的功效用到了登峯造極的地步。

奧巴馬上台後，因為簽署宣言已經為民眾所察覺，奧巴馬競選的時候也賭咒發誓不用這種手段和國會作對，其任內四年僅簽署了21個宣言，涉及20個國會立法的91個條款，相比較而言其數量和頻率都大大降低。可這並不意味着奧巴馬就更順從民意，而是他更大膽地宣佈他將不執行國會的法律了。為了爭取同性戀羣體的支持，奧巴馬指示司法部長霍爾德不再執行具有反同性戀性質的《聯邦婚姻保護法》，不在法庭就其合憲性進行辯護，直接宣判這個法案的“死刑”，其動作之大膽使保守派政客為之側目。

**而在這一系列法律糾紛中，高院都拒絕介入，至今未曾就簽署宣言的合憲性做出過裁決，也未曾就奧巴馬的越界行為發表過看法，對行政機構公然挑戰憲政機制的做法睜一隻眼閉一隻眼。**無形中，高院獨善其身的做法助長了兩黨總統的氣焰。

水門事件過去40年，三權分立的憲政架構再次遭到嚴重破壞，美國繼羅斯福尼克松之後再度迎來一位帝王總統。經過高院40年的重新武裝，白宮重新掌握了美國政壇的話語權，以其巨大的權力籠罩了整個美國社會。