張茉楠：城鎮化持續發展動力何在？
2012年底，我國城鎮化水平為53%，説明我國城鎮化正處在納瑟姆曲線的第二階段。這一階段的城鎮化建設，應以發揮產業集聚效應為主的大城市羣作為主要發展方向，把發展城市羣放在未來推進城鎮化的首要和核心位置。
過度依賴人口紅利的城鎮化不可持續，未來應發揮大中小城市錯落式分佈產業集聚效應，吸引農民工就近市民化，這才是可持續城鎮化的動力源泉。
未來20年將是我國城鎮化進程的重要階段，中國長期持續的大規模快速城鎮化不僅成為經濟增長的動力，也是中國經濟能否跨越“中等收入陷阱”的重要關鍵。
國際城鎮化發展規律表明，當人均GDP達到3000美元、城鎮化率超過50%時，就到了城鎮化加速發展的時期。從人均GDP看，按照當年匯率6.2855計算，2012年中國人均GDP達到6102美元，城鎮化率達到了52.57%，遠低於發達國家同樣人均GDP水平時期的城鎮化率，具備了加快推進新型城鎮化的客觀基礎和條件。
然而，回顧中國30多年來的城鎮化過程，支撐中國城鎮化進程的主要是工業化，而工業化之所以能如此迅猛地推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優勢，二是靠政府主導的大規模固定資產投資，但這兩個要素在未來都會發生較大的變化，中國城鎮化戰略到底還要靠什麼動力實現持續發展，將成為擺在我們面前的戰略性議題。
城鎮化國際經驗教訓
聯合國發佈的報告顯示，2010年全球城鎮化率首次超過50%，這標誌着一個世界城鎮化時代已經來臨。城鎮化的作用根本不在於擴大內需，而在於通過城鎮化的規模經濟效益，以及城市的分工協作帶來要素集聚效率的提高。從資源集聚、產業分工以及效率提升的角度看，世界主要國家城鎮化進程的經驗教訓值得中國借鑑和反思。
美國：產業集羣推動高水平城鎮化
美國是世界上城鎮化發展水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城鎮。據美國人口調查局數據，美國30萬人口以上的大城市有13個，20萬人口以上的城市有78個，10萬至20萬人口的城市有131個，3萬至10萬的有878個，數千至3萬的小城市（鎮）超過3.5萬個。
上世紀70年代以來，在工業化和城鎮化的同步推動下，美國在空間佈局上逐步形成了以產業集聚為中心的十大城市羣：
美國城市羣
波士華（Bos-Wash）城市羣（支柱產業為金融、傳媒、生物科技產業）；“北美五大湖城市羣”（Chi-Pitts）支柱產業為製造、運輸、商業房地產、零售）；夏蘭大（Char-lanta）城市羣（支柱產業為金融、生物技術、電信製造）；南加州（So-Cal）城市羣（支柱產業為娛樂、金融、生物技術、數字技術）；多布切斯特（Tor-Buff-Chester）城市羣（支柱產業為藝術、金融、電影，信息技術）……
日本：產業政策主導下的城鎮化戰略
日本土地資源有限，實施政府主導下的高度集中的城鎮化發展戰略，緊密結合工業化進程，對少數幾個都市圈實行優先集中開發，在一定的區域內發展由核心城市主導的城市羣。
日本推進城鎮化的過程中，依託大城市發展的趨勢十分明顯。
日本的三大城市圈：東京、大阪、名古屋
1950年至2010年，日本城鎮化率由53.4%上升到90.5%，50萬以上特大城市人口占比從25.7%上升到42.2%。其中，特大城市帶動大都市圈發展的驅動效果顯著。
在1950至1970年，日本城鎮化率由50%上升到70%的階段，東京、大阪和名古屋三大都市圈人口占總人口比重從30%提高到了47%。
在日本的工業化和城鎮化同步推進的過程中，中小企業的快速發展也發揮了重要作用。在上世紀50至70年代，日本中小企業數量從大約30萬增長到50多萬。
除了通過產業政策推動工業化發展並進而推動城鎮化進程之外，日本政府對城鎮化的干預主要通過國土資源的合理規劃，走集中型城鎮化模式，節約土地資源利用。
日本戰後成立了國土廳，並從1960年開始先後制定了5次全國綜合開發計劃，不斷調整國家產業佈局和基礎設施建設安排，大力發展軌道交通和公共交通，促進城鎮化在一定區域內的快速發展。
拉美：缺乏產業支撐導致“過度城鎮化”
拉美國家有超前城鎮化的傾向。二戰前，拉美國家的工業化率和城鎮化率普遍較低，大多在20%以下。二戰後，工業化率變化不大，但城市率快速發展，農村人口在短時間內以爆炸性速度進入城市。到2010年城鎮化率高達79.6%，僅次於北美的80.7%，位居世界第二，遠高於歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。大城市人口占比提升較大。
以巴西為例，1950年至2010年，巴西城鎮化率由36.2%上升到84.3%，100萬人口以上大城市的人口占城市總人口的比重由27.1%上升到47.3%。但是，在較高城鎮化水平的背後，在農業勞動生產率下降和城鄉差距不斷加大的情況下，人口膨脹造成大量農村貧困人口擁向城市求生，造成大量的城市失業人口，形成了典型的城市二元結構問題，引發嚴重的社會問題，經濟發展落入“中等收入陷阱”。
巴西的貧民窟
造成這一局面的主要原因，一方面是工業化落後於城鎮化，兩者缺乏協調發展。多數拉美國家長期實行進口替代的工業化戰略，放棄了比較優勢，城市發展與國內經濟的聯繫較弱，導致工業化發展不足。
拉美國家的工業化平均水平目前只有30%左右，工業吸納勞動力的能力十分有限，勞動生產率提升緩慢，大量進城農民無法在工業領域就業，而只能進入低端的餐飲、批發零售、家政等簡單的生活服務業，附加值低，無力在結構和質量上持續發展以支撐城鎮化。與此同時，大量農村人口湧入城市但沒有相應的就業，形成城市中的貧民窟，導致“過度城鎮化”。
中國城鎮化進程困境與挑戰
我國正處於城鎮化快速推進時期，從2001-2012年，我國城鎮化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24個百分點，遠高於1978-2000年年均提高0.86個百分點的水平，更高於改革開放之前年均提高0.28個百分點的水平，也即我國僅用30多年時間就達到英國200年、美國100年和日本50年才能實現的城鎮化水平，然而與發達國家城鎮化進程相比，我國存在着許多城鎮化的困擾與困境：
困境一：“雙低效”
我國經濟發展的粗放模式，在城鎮化領域也表現突出：集中表現為土地城鎮化遠快於人口城鎮化，“圈地”、“造城”等現象相當普遍。2000-2010年，我國城鎮建成區面積擴張64.45%，而城鎮人口僅增長45.9%，城市規模擴張明顯大於城鎮人口集聚。
2013年9月17日，中秋前夕北京堵車
2011年全國城鎮化率達到51%，而城鎮户籍人口占總人口比例只有35%。可見，統計上的城鎮化率比實際城鎮化率“虛高”了16個百分點。
事實上，產業結構效益與城鎮化效率的“雙低效”緊密相關。產業經濟效益低減少了城鎮財政收入和居民收入，使城鎮建設資金來源受到很大約束，直接造成城鎮基礎設施、公共服務設施等方面的“欠賬”，進而降低了產業發展對城鎮建設的支撐作用，城鎮化效率也因此難以提高。
同時，城鎮化效率低又反過來加大了產業發展成本，影響其產業經濟效益，使城鎮政府經濟負擔加重，對產業合理佈局也造成了巨大阻礙。
困境二：城鎮化佈局不盡合理
一方面，在進入工業化中期階段以後，我國工業重型化趨勢越來越明顯，特別是進入新世紀以來，重工業在工業總產值的比重迅速提高。隨着工業結構的重型化，工業資本密集程度快速提高，單位資本帶動就業的能力快速下降。
快速推進的重型工業化會對我國農村剩餘勞動力轉移以及第三產業和城鎮化的發展產生不利影響。另一方面，資源要素過於集中於大城市和特大城市，城市建設過於注重規模擴張，人口和產業集聚能力並未相應提高，集和規模效應難以形成，帶動國民經濟產業結構調整以及吸納農村勞動力就業的能力不能得到充分釋放。
困境三：“半城鎮化”代價高昂
30年的城鎮化大潮中，2億多進城的農民工實現了職業轉換、地域轉移，但沒有實現身份的轉變，遂稱之為“半城鎮化”。“半城鎮化”嚴重影響了我國城鎮化質量，城鎮化發展潛力受到削弱。
國務院發展研究中心課題組（2011）的調研報告顯示，一個典型的農民工（包括相應的撫養人口）市民化所需的公共支出成本共約8萬元。其中，遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元。
農民工
然而，當前“人口紅利”已經呈現出日益衰減的趨勢，“半城鎮化”導致的過高社會代價甚至超出了農村勞動力廉價所帶來的收益，過度依賴“人口紅利”來推動城鎮化的未來發展將不可持續。
大城市羣應為城鎮化發展方向
結合發達國家城鎮化發展過程中的經驗和教訓，反思中國城鎮化模式的種種現實挑戰，我們應在城鎮化發展戰略中進行戰略創新和科學路徑的頂層設計。
2012年底，我國城鎮化水平為53%，説明我國城鎮化正處在納瑟姆曲線的第二階段。西部民族地區（西藏、新疆、廣西、寧夏）城鎮化水平平均為40%左右，比全國城鎮化水平低，但也處於第二階段。我國大部分地區還處於納瑟姆曲線的中期階段，這一階段的城鎮化建設，應以發揮產業集聚效應為主的大城市羣為重要發展方向，把發展城市羣放在未來推進城鎮化的首要和核心位置。
大城市經濟羣是工業化和城市化發展到一定階段的產物，是一種集約、高效的空間組織形式。發展大城市經濟圈的主旨就是要優化區域內的資源配置，通過強化空間集聚效應，形成空間經濟合力和內聚力，增強國土空間的綜合承載能力。大城市羣通過極化和擴散兩大效應，調動、控制和管理區域資源，並着力強化城鎮化基礎設施和合理的產業空間佈局。
城市羣作為未來城鎮發展和佈局的主要形態，這是由我國城鎮發展現狀決定的，也符合未來產業發展佈局和區域分工的實際需要。一方面，經過多年發展，我國已經形成了數量眾多的中小城市和小城鎮，大城市的發展也初具規模。
為防止重蹈拉美城鎮化覆轍，中國未來的城鎮化更多應強調人的城鎮化而不是土地的城鎮化，這要求更加緊湊和集約型的土地使用和城鎮佈局，更緊密的城鎮間和城鄉間產業關聯和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就業機會和持續創造就業的能力。
在高空進行作業的工人
因此，下大力氣推進以高速公路、鐵路、機場、港口、水利為重點的新一輪基礎設施建設，吸引產業向中小城市、城鎮轉移，是推動人口城鎮化的基本前提。
未來的城鎮化既不是簡單側重於發展大城市，也不是側重於發展中小城市和小城鎮，而是着力發展以大城市或特大城市為核心、中小城市錯落式分佈、兼顧城鄉發展、兼顧產業合理佈局、保證高效通勤的城市羣、產業聚集羣分佈。
要着力打造“國際性大都市”、“世界性城市”為依託的城市羣和城市帶，這種城鎮化的空間組織形態由現代交通連接，在不降低大城市規模經濟和集聚效應的同時，又能防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”。
相對集中的佈局，還可以避免分散型城鎮化帶來的土地浪費，確保糧食安全，保護土地和生態環境；中心城市以外的其他城市和小城鎮，作為產業支持中心或配套服務中心，提高區域內產業集聚能力。