張軍：改革試驗總被賦予過多期望
上海再一次站在聚光燈下，這一次是因為中國（上海）自由貿易試驗區的設立。
事實上，從2005年浦東綜合配套改革、2007年洋山港建成，2009年“兩個中心”建設，到2010年世博會，每一次經濟上的重大決策，上海的輝煌歷史、改革排頭兵的標籤都被一併翻出，並對其賦予重任，寄予厚望。
這一次無出其右，方圓僅28平方公里，已註冊5萬多家企業，80%已經飽和的區域，被劃作上海自由貿易試驗區，在區內對外資實行負面清單管理，負面清單以外的行業取消審批，施行備案制，此外還承擔政府職能轉變、金融創新等多項改革試驗任務。
這一次，上海如何擔此重任，媒體熱炒了幾個月的自貿區究竟能做啥？《社會觀察》記者近日採訪了復旦大學中國經濟研究中心主任、新一屆上海市決策諮詢委員會委員張軍。
上海自由貿易試驗區
政府職能轉變不需要封閉試驗
《社會觀察》：中國（上海）自由貿易試驗區現在很熱，熱到逢人就問自貿區的地步。不過，我看到你在微博上説，“自貿區顯然被賦予了過多的實驗功能和期望”，為什麼這麼説？
張軍：自貿區原本就是促進上海及周邊地區擴大貿易，提升上海產業能級，促進上海航運中心、貿易中心建設的一個重要戰略。但現在我們的自貿區搭載了很多職能，好像很難去定位。全球數百個自由貿易區，大都是轉口貿易區，香港、新加坡、迪拜及法蘭克福都是如此。我們叫自由貿易試驗區，因為要試驗很多制度，包括金融改革、金融創新、服務貿易開放和監管、政府審批制度，還包括法制層面的改革實驗。
全球40%的自由貿易區在亞洲，因為亞洲有很多小型開放性經濟體，比如香港、新加坡。它們依靠機場和港口，每年的轉口貿易額都是其GDP的好幾倍。中國這麼大，沿海即使搞10個貿易區，轉口貿易也不可能佔整個經濟很大份額。中國是發展中國家，還是要靠工業化的推進來實現城市化和經濟發展，靠大部分非港口地區經濟提升產業能級來發展經濟。但是對沿海而言，自貿區不失為一個好的發展戰略。
但是把更多的制度創新、金融改革的試驗，讓自貿區來完成，通過自貿區向其他地方複製、輻射，讓人覺得有一些匪夷所思。
《社會觀察》：具體怎麼講？
張軍：制度創新對經濟的效果，取決於這個制度是不是能在一個更大、更開放的區域裏施行，太小的區域，很多制度沒法發育，也不一定有什麼推廣的價值。
最好的例子就是金融。這幾年的温州金融改革實驗，很多人認為沒有取得理想的效果，因為很多金融創新，要在全國範圍內搞才有效果。政府職能轉變和審批制度改革，本來就可以在全國範圍內逐步推進，也不需要試驗。隨着十八屆三中全會改革方案的出台，我相信未來五年，肯定要在政府職能轉變、政府過多幹預經濟和審批制度上做比較大的改革。不搞自貿區，也要這麼做，因為這些改革沒有風險，不需要在封閉的試驗區內進行。
目前金融改革最重要的就是三大項：人民幣跨境自由兑換、利率市場化和資本賬户開放。對於資本賬户開放國內反對的聲音不少，而且反對者似乎都是一流的學者。他們的意見需要關注，所以金融改革時間表不可能很快出台，肯定是要逐步地進行。
這些金融領域的開放最終目的是什麼？與國家利益有什麼關係？為什麼要搞自貿區？這些問題也還是需要認真回答。能回答清楚了，我們就知道該做什麼。當然，資本賬户開放了，境外資本會在中國有更大的利益分享機會，但也有巨大風險。我們在最需要外資的時候，都沒有這麼做，現在還需不需要這樣做，我們要謹慎地決策。
不是金融改革試驗區
《社會觀察》：所以上海市政府參事室主任王新奎説，千萬不能把自貿區理解成為金融改革試驗區。
張軍：對。到目前為止，自貿區方案中金融部分也只有兩條：一是金融制度創新，二是金融服務。服務沒問題，但金融創新，比如區內資金自由進出，人民幣可兑換，必須在28平方公里封閉的系統內進行，否則會對整體經濟產生衝擊。
據我所知，人民銀行支持在自貿區搞金融制度的創新和金融自由化，但像銀監會這樣的監管部門，它們對金融創新持保留意見，它們到現在都不知道該怎麼辦，壓力很大。我感覺把金融制度創新放進自貿區改革方案，給監管部門、給上海、給自貿區的管委會都出了一道難題。
《社會觀察》：金融説白了就是資金流動，一旦開口子，很難封閉運行。
張軍：在自貿區裏實行“一線放開，二線管住”，二線就是設一道鐵絲網，跟腹地的經濟隔離，但是對廣闊的海外市場，是暢通無阻的，像當年深圳特區的隔離一樣。但是金融很多內容，要在大陸產生效果，必須拿掉這個鐵絲網，但現在不能拿掉，所以某種意義上這種金融創新的意義就不存在了，因為對大陸經濟不會產生效果。
但是大家把金融改革的期望寄託在自貿區身上，現在學者都在談金融。好像幾年前，温州搞金融改革試驗區，當時討論得很熱烈，後來發現不行，因為金融改革放在一個小的地方有設計上的侷限。
《社會觀察》：是，温州金融改革有失敗的先例，我們有同事去採訪過。當時2003年温州也就是在農信社試點利率市場化，存貸款利率均可以上浮。結果這些農信社存款大增，其他銀行很不滿，另外農信社的存貸比大幅上漲，導致貸款壓力很大，後來不巧又碰到宏觀調控，銀根緊縮，民間信貸又活躍起來。兩年後最終試點被叫停。
張軍：是，所以説大家討論的重心都偏離了。大家都把自貿區當成了金融創新實驗區，所以大家都在發揮想象力，越是這樣，越把自貿區問題搞複雜了。
有一點是清楚的，自貿區的敞口應該是向外的，這是自貿區的初衷。自貿區之所以敞口向外，是因為它的做法不能在自貿區外實行，否則會與國家利益或國內的經濟活動有衝突。而我們現在想在自貿區實驗的東西總體上都應該是敞口向內的，因為我們要進行的金融創新和改革，政府審批職能的改革以及投資便利化的那些措施都應該是服務於我們國內經濟的，不存在與國內經濟活動和國家利益的衝突。所以，現在的上海自貿區模式要把那些應該敞口向內的制度改革放在一個敞口應該向外的自貿區內，人為限制了這些制度改革的效果，當然就難以發揮什麼大的作用。
監管難題
《社會觀察》：還有人設想要在區內搞諸如商品期貨、人民幣債券投資等。不過方案要求，金融創新要為實體經濟服務。
張軍：大陸還是實體經濟主導，做轉口貿易只符合上海、廣州、天津等沿海港口城市，想擴大轉口貿易，要發展服務業。這些城市可以學習香港、新加坡的經驗，這樣的自貿區對經濟發展有利好。事實上，它們做轉口貿易，不僅是服務，還是以貨物貿易為主，有港口、集裝箱貨物在。但我們的自貿區設計要搞成以服務貿易為主，跟國際上FTZ（對外貿易區）的設計又不一樣。
新加坡轉口貿易很發達，港口發揮了更大的作用。現在我們希望企業的貨物到上海來中轉，那麼上海就要提供比香港、新加坡更好的服務。包括資金進出、註冊的便利、低税負等，總體上還是應該發展轉口貿易、實物貿易。
《社會觀察》：當年洋山港建成的時候，我記得有一個數據，上海港國際集裝箱的中轉比例連2%都不到，跟新加坡、香港，乃至韓國的釜山不可同日而語。
張軍：是，很多北方、南方的港口都升級了，跟上海直接競爭，所以上海要擴大轉口貿易。不過擴大轉口貿易還是以貨物貿易為主，像新加坡、香港，可以在港口附近開闢自由貿易區，裏面可以做簡單的加工，又能提供配套的金融服務，也還是以貨物貿易為主，發揮優良港口的作用。
現在我們的自貿區方案要求以服務貿易為主，我們的海關對監管貨物貿易很熟悉，但現在服務貿易的核心還是金融，是資本的流動，一個單子出去了，我們不知道怎麼監管，這又是一個難題。
自貿區定位模糊
《社會觀察》：那麼對企業而言，自貿區究竟有什麼機會呢？
張軍：民營企業很踴躍，它們紛紛在自貿區註冊公司，但是接下來要幹什麼，不知道；別説它們了，就是幾大外資銀行，滙豐、花旗等已經在自貿區設立了更高一級的分行，但是你問它開展什麼業務，它們也不知道。
這跟目前的方案對自貿區的定位，以及宣傳內容的模糊不清晰有關。回到最初，全世界自貿區就一個功能：擴大轉口貿易。現在我們搭載了過多職能，反而削弱了自貿區本來有的職能。
企業最直接的想法就是，希望利用自貿區機會，享受其制度上的便利，比如設立一個公司，可以自由調動海外資金，但是拿這些錢能不能到自貿區以外投項目？事實上是不能。自貿區方案規定只能在區內做生意，事實上這些企業希望在自貿區以外做生意，因為關內腹地更廣。這就跟我們設立自貿區的目的衝突了。
如果真以金融改革來討論自貿區未來發展，自貿區就變成一個綜合改革試驗區，就像當年浦東申請綜合改革試驗區一樣。不過，在過去的10年，政府批准了數十個國家級的實驗區，但除了一塊牌子，沒有什麼可以實驗的東西。
截至10月27日，上海自貿區新增企業已達208家。圖為自貿區內綜合辦事大廳的工作人員正忙碌接待市民諮詢。
《社會觀察》：對，我當年也參與報道過。大家對上海、浦東的期望非常高，當年正好是浦東開發開放15週年，那一次報道的熱潮，感覺上海又一次站在開放前沿了。不過8年過去了，現在好像很少人去關心和了解，浦東究竟做了哪些改革。
張軍：這個你要去調查一下，後來怎麼樣。其實審批制度的改革，政府職能改變，這些改革都可以在任何地方推廣試驗，沒有什麼風險，不需要嫁接在自貿區上。
事實上，我們改革上的很多事情比自貿區更重要，自貿區可能對上海更重要些。而且從沿海的情況來説，我們應該設立多個自貿區，這樣有助於推進沿海的產業升級。
丟掉本職功能會得不償失
《社會觀察》：那麼你認為，自貿區設立之後，對香港是不是會有競爭關係？
張軍：如果自貿區能擴大轉口貿易，香港會面臨直接競爭。因為上海與東部沿海港口形成聯動，會吸引更多貨物貿易在此中轉。過去十幾年，香港已經在這方面受到大陸港口的衝擊，港口地位在下降，再搞一個自貿區，香港轉口貿易還會下降。
但是在金融上，上海目前沒法替代香港，自貿區也想在28平方公里搞離岸金融，香港已經是人民幣離岸中心了，香港的環境在很多方面明顯高出自貿區的方案設計。在税收上，自貿區明確説沒有税收優惠，香港在税收方面就很有優勢。
另外，香港與上海不同，上海自貿區內負面清單管理肯定要比香港嚴格得多，公佈的方案中190項外資不能做，將來還要不斷調整，香港不能做的就很少，所以對香港的衝擊不會很大。
《社會觀察》：既然你認為自貿區只能迴歸到原本的功能，擴大轉口貿易，那跟以往的保税區又有什麼區別？
張軍：香港作為自由港，貨物能自由進出，而且又有各種保險結算的服務配套。但是我們的保税區，沒有太多的功能，結算要到香港去。因為我們資金不能自由進出，不能結算。
另外我們回應中美戰略經濟對話中的承諾，讓外資享受國民待遇，使得投資便利化；降低准入門檻，以前限制的行業，比如演藝娛樂機構、遊戲遊藝設備生產向外資放開，還允許外商設立獨資醫院等。
不過，**問題在於，這些企業進來，產品只能出口，不能賣到大陸內地。**包括醫院也這樣，外國人可以在自貿區開醫院，進口醫療設備不要審批就可以買進。但是外資醫院開張了，老百姓能進來看病嗎？怎麼跟醫保銜接？再説，那麼小的地方，能開幾家醫院，還面臨一系列問題。但是，也許要問一下自己，這些好事為什麼不在更大的範圍內迅速推開做呢？好像我們沒有什麼理由必須要限制在封閉的區域。
我個人看法，自貿區還是應以轉口貿易為主，也就是在原來保税區的基礎上升級換代，要提供像香港、新加坡一樣的配套服務。投資便利化受28平方公里限制，功能很有限，加上負面清單管理，很多行業外資仍然不能進來。三年後自貿區要驗收，什麼叫成功，什麼叫失敗，上海壓力很大。
我認為，三年裏上海如果丟掉自貿區本來職能去搞其他的實驗，會得不償失。
（本文刊載於《社會觀察》2013年第11期。作者：本刊記者高豔平）