張軍談三中全會公報：“頂層設計”一定要有糾錯機制
**十八屆三中全會閉幕後，觀察者網專訪復旦中國經濟研究中心主任、經濟學教授張軍，請他談談對全會公報的認識與感想。**三中全會決定建立中央全面深化改革領導小組和國家安全委員會。張軍教授對全面深化改革領導小組和“頂層設計”提出了獨到的見解，王義桅教授、馮紹雷教授、學者劉濤等對國家安全委員會的看法另見《成立國安委 應對大安全挑戰》。
以下為張軍訪談全文。
觀察者網：三中全會《公報》提出要加強頂層設計和摸着石頭過河相結合，之前很少正式提“頂層設計”，講的都是“摸着石頭過河”，這種變化意味着什麼？
張軍：這可能與經濟學界近幾年強調“頂層設計”的重要性有關。現在有很多問題，看來是很清楚的，邏輯上應該能理得順。我們應該能在頂層上有所設計。
頂層設計適用的地方應該是要存在改革方案之間的聯動性。如果改革可以拆分進行，就像上世紀80年代那樣，改革方案就不一定要頂層設計。現在強調改革的頂層設計，可能就是因為那些可以拆分的改革已經完成，剩下的都是彼此關聯的改革領域。
三中全會的起草小組或相關的智庫機構多少都會受近年對“頂層設計”這種強調的影響，所以在政府層面上慢慢地由部委來負責起草《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，以及後續更詳細的改革方案。
但我覺得“頂層設計”提法有可能會被過度解讀。有兩點要注意：
第一，“頂層設計”的方案不是從書本得來的，也不是從邏輯上推理，是以自然實驗為基礎的。在“頂層設計”中也要大規模地對基層、地方的各種實驗進行總結。
比如土地流轉的問題，這些年大家對此進行了多方面、高頻率地研討。對很多像四川這類“自然實驗”的情況有較多介紹和研究。在此基礎上對比着看，不同地方有不同的做法。這些在很大程度上會影響到高層的基本思路，並被高層吸收。
第二，在自上而下推進的過程中，各地方條件不同，還要給予地方進行修補、調整的權力，否則就會變成機械強推，喪失糾錯的機會。“頂層設計”一定要有糾錯機制，要和差異化地方條件相結合。
觀察者網：是不是説“摸着石頭過河”已經過時了？不能指導現在的改革了？
張軍：在現在改革的新階段，很多問題的思路應該已經比較清晰了，這些基層自然實驗也可以借鑑相關國家在相似階段的一些成功做法。我想在這種情況下，很多改革也許不再需要“摸着石頭過河”的方式了。
但是，改革相對來説是經驗式的，不是演繹式的，不是邏輯上推出來的，要有修改，上下要有互動。
“摸着石頭過河”的含義有兩層：
第一，我們不清楚該怎麼做，缺乏相關知識，走一步退兩步，是個試錯的過程，不知深淺，只能摸着石頭過。
第二，方式是漸進式的，改革不能走極端，不能是激進式的。要有穩健、穩妥的辦法。接下來要推進的很多改革很難用激進的方式推行，不能框死一個時間表，不能簡單照抄，不能在很多問題上説一夜之間全部怎樣。環境成熟的地方可以快一點早一點。現在提出的“先行先試”也帶有一定經驗主義的色彩。
理論上説，“頂層設計”的邏輯是“構建主義”的，不是經驗主義的。經驗主義就是要依賴自然實驗，然後慢慢進行引導、推廣。現在強調的就是，很多事情在基礎層面有了足夠的積累，還需要總結出來，在全國層面找到最大公約數，寫出方案，進行推廣。
觀察者網：也只是提到了“頂層設計”，並沒有説某一個具體的措施。
張軍：沒有。
觀察者網：“全國深化改革領導小組”算不算“頂層設計”的舉措？
張軍：80年代提“摸着石頭過河”改革的時候也有一個小組，國家經濟體制改革委員會，“體改委”，那個是國務院的。現在這個是黨中央的。這是一個區別。
這起碼錶明共產黨已經把改革當成持久戰了，沒有交到政府手裏，要親自來抓。黨中央是設計者和監督者，政府是執行者。這也強化了共產黨對改革的領導。
“頂層”的改革機構在80年就有了，其實已經存在23年了——1980年至2003年。國家發改委中的“改”就是“體改委”。
觀察者網：公報中説“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，之前強調的是“市場的基礎性作用”，這個變化意味着什麼？
張軍：這是對過去十年來思想、學術、理論層面的總結。這些年在政府與市場關係方面處理是有所偏差的。“國進民退”的問題還在加強，市場基礎性的作用沒有得到充分發揮。
這次的變化是共產黨對理論界和思想界的討論的認同，在改革總體方向上，對市場的作用的重視進一步提高。
觀察者網：就是會更看重市場。
張軍：對。減少政府對市場的干預。這是對過去十年做法的校正。
觀察者網：怎麼理解“更好地發揮政府的作用”呢？
張軍：相對過去十年，這次更加強調市場的作用。但這並不是否認政府繼續發揮作用。市場與政府的關係，這次並沒有做很好的定義和表述。這就涉及到將來政府在很多領域退出干預。但政府退出干預不等於政府不做事情。這就是政府職能的問題。
過去三十年，我們進行過六七次政府職能的改革，但實際上一直沒有處理得很好。這次可能到了要下大功夫實現政府職能轉變的時候。
也許有一個表述更合適：我們未來改革深化的方向是要建立一個有效的市場機制，同時也要有一個有為的政府，政府還是要發揮積極作用的。關鍵問題是不能過多幹預，政府可以退到能做得更好的位置上去。
政府在哪些行業會做得更好，在不同行業、領域也不一樣。下面的方案應該比較具體，比如基礎產業、戰略性行業，政府的變化應該比較小。在公益性與盈利性的，競爭性的與壟斷性的，這些不同的產業中，政府應該是什麼角色，都要仔細研究。
在方案上，是要細化到具體的行業與領域的。作為黨中央的文件，只能給出基本原則，強調市場的作用，政府要更好地發揮作用。
觀察者網：《公報》提到“深化財税體制改革”，“建立現代財政制度”，説明財税體制有可能做重大調整。這是要克服以往財政制度的哪些弊端呢？
張軍：財税問題要回到1994年1月1日推行的分税制。分税制的整體框架還是值得肯定的。這是中央與地方相對穩定的財税關係，也約束了雙方在談判、博弈中的不規範性。
二十年過來了，地方政府的支出，與地方收入佔國家收入的比重有些不匹配，改革無非就是讓它匹配。匹配有兩個方向：
一是增加地方政府在全國財政税收的比重。比如地方政府主要收入來源是不是要依靠房產税、消費税、遺產税這些直接税呢？
二是減少地方政府承擔的支出責任，把地方的一些支出集中到中央政府來。
到底是哪個方案，我個人看法：
中短期方案是減少地方政府承擔支出。就是説把涉及到老百姓切身利益的公共支出，像退休、養老、教育這些保障的支出由中央政府買單，就是中央託底。長遠期方案是讓地方政府慢慢增加財政收入。
我覺得2020年前，上收地方政府支出權應為主要方案。
觀察者網：那地方政府怎樣增加自己的收入呢？
張軍：這就變得沒那麼緊迫了。公共支出項目改為中央政府負擔，地方政府需要在分税制度框架中，解決融資渠道過度依賴銀行的現狀。
這可能會出現一個配套的改革，要允許地方政府自己去發債。“地方建設債”，在2015年前可能會試點，2015年後要推廣。讓地方政府的財政一方面依靠銀行，一方面依靠市場。
觀察者網：減少地方政府支出與地方債有關係嗎？
張軍：現在地方債規模已經很大，如果地方政府支出壓力依然很大，而且融資渠道單一，過度依賴銀行，難以改變現狀。
中央政府假如負責了很多支出，就減少了地方政府的很多壓力，既調整了融資渠道，也降低了地方債的風險。中央政府有一半的財政收入，支出比重只佔全國不到20%，所以有提高的空間。
觀察者網：《公報》提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，您怎麼理解？
張軍：這涉及到了土地流轉問題。經濟學家中還有爭議，背後有一個思路就是“同地同權”，農村建設用地應該與城市建設用地一樣，應該由農村集體與農民共同分享土地增值收益。
過去這些年，地方政府有很多自然實驗，如果解決了同地同權，大量農村建設用地進入二級市場流通，農民能分享到增值收益；不像過去由政府介入，在一級市場徵收土地。這樣農民就作為土地財產的分享者，隨着中國經濟增長，財產收益也獲得增長。
這其實是個平權運動。同時也有助於緩解城市建設用地緊張。
觀察者網：《公報》並沒提到房地產調控，是不是有意避開房地產調控這個話題？
張軍：這個問題政府很難做出承諾。從過去經驗看，光調控，但供給層面問題沒解決，不會收到很好的成效。如果農村土地流轉能解決，那土地供給問題也能得到緩解。
觀察者網：這次對金融市場改革提的也比較少。
張軍：這個問題，在公報中就提了一句，“完善金融市場體系”。其實，上海自貿區已經有了對金融改革的設計。金融改革還是三點：一、資本市場開放；二、利率市場化；三、人民幣的國際化。
這三點目前都是有風險的，我覺得最高層並不想在短期內給出時間表。先拿上海自貿區進行實驗。
到目前上海自貿區在這三點也沒有拿出方案來。2013年10月25日，上海市委書記韓正接受胡舒立採訪時説，上海自貿區對金融的這三點會有一個方案。即使出來，也要兩三年後才看得出來有沒有可能複製到全國。
觀察者網：最後，想問下您對《公報》中哪些點最感興趣？
張軍：兩個。一是“中央成立全面深化改革領導小組”，這是否意味着有這樣一個分工——共產黨負責統攬和督導改革，國務院負責改革方案的設計與執行。會不會是這樣分工？這是有意思的地方。
二是政府與市場關係。改革開放以來，改革的方向與重點一直就是政府與市場的關係。為什麼這次提到這樣的高度？
這可能反映出，對於過去十年在宏觀政策上的一些失誤，政府進行了一些反思。如果沒有這十年，從朱鎔基時期直接跳到現在，那把“處理好政府和市場的關係”上升為“核心問題”就顯得多餘了。
這次重新達成共識，要堅定不移地市場化，應該説是很大膽的説法。
復旦中國經濟研究中心主任、經濟學教授張軍