劉鋭：小產權房為什麼不應合法化

十八屆三中會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場。小產權房“轉正”的風聲隨之充斥網絡。主要有兩種觀點：

一是權利界定論。認為小產權房的“小”主要是房屋下面的那塊地小，它不利於資源的優化配置及農民財產權的實現。

二是法律界定論。認為小產權違反國家法律法規，對商品房市場、耕地保護、社會秩序帶來重大影響。

諸多的學術口水中，主流觀點是，城鄉二元土地制度、户籍制度、社保制度是小產權房產生的根源，它的違法性有目共睹，但合理性也不可忽視，在小產權房屢禁不止的背景下，應該重新評估小產權房的法律地位、經濟效用與政治影響，逐步放開。

筆者以為，小產權房的產生及影響是複雜的，僅用抽象的學術大詞和道德譴責，無助於深化小產權房問題的認識，只有廓清小產權房的形成原因、問題實質，才能評估其社會影響，提出有見地的對策。

一、小產權房為何會形成

小產權房的形成與城郊地區人流、物流集聚帶來的利益密集有關，與政府管理的缺位及相關政策的不落實有關，與農户在巨大利益的誘惑下不惜鋌而走險有關，並不是有些學者所説的根源於二元的土地、房產製度。

在土地集體所有制下，小產權房不是“小”產權，而是“無”產權。小產權房與房屋下的那幅地有關。

1、工業化城市化的發展帶來城郊地區的土地升值。建設用地本身沒有價值，其價格高漲與城市擴張帶來的公共品供給能力增強有關，土地的不可移動性帶來城郊土地的供不應求。

另外，集體土地無償分配、無償使用的特點保證了房屋開發的低投入，吸引城郊農民建起密密麻麻的房屋。其實，在廣大的中西部一般農村，即使農民有心建房出售，也因基礎設施不完善，人流量不大、工業輻射力不強而無人問津。

2、國家政策實踐及地方行政的後果。**國家為了保持合理的經濟密度，保障土地的集約有效利用，實施偏緊的土地供給政策，帶來城市土地市場的供不應求。**城市發展需要遵從土地利用總體規劃和城市發展規劃，城市向某一方向的擴張帶來特定位置的土地升值。

當然，個別鄉鎮政府的“以地生財”衝動，與房地產商合作開發小產權房，也會帶來農業地區小產權房的蓬勃興起。

3、政府與村組織管理的缺位助長了形勢。小產權房處在多個部門的管理交叉點上，責任不明確、監管不作為現象極易發生。另外，建小產權房花費農民的心血，要拆除或進行處罰，則是從農民心上剜肉，拆違中極易出現不穩定。政府出於自保考慮，也會選擇放任自流。

村組織是集體土地的所有者與管理者，理應及時制止農民的違規建房現象，但有的村組織或村幹部帶頭違建謀利，或者在治權缺失的情況下睜隻眼閉隻眼，助長了小產房的擴張態勢。

二、小產權房的問題根源在哪裏

存在並不意味着合理。

小產權房的普遍存在儘管反映了農民分享土地級差收益的訴求，但這並不意味着國家就應該總結各地經驗，將其納入合法化軌道，也不意味着張曙光的倒推法，認為小產權房的井噴説明現行農地制度缺乏合法基礎。

北京鄭各莊案例不過是城郊農村通過土地資本化分享城市發展成果的極端案例，在佔95%的中西部農村並不存在分享級差地租的機會，農民的宅基地並沒有多少價值，佔用土地建廠房更無實施基礎。

筆者在湖北荊門一般農村調查發現，當地從1990年起，就有村民建房屋，賣給外村人，但房屋價格一直較低，1990年代為2000-3000元，2012年也不過3-5萬元，且賣房搭3-5畝耕地的傳統一直存在。以為土地裏面有價值，農民抱着金飯碗找飯吃，主觀預設小產權房的發展與城鄉二元土地制度相關聯，瞄錯了靶子打錯了方向。小產權房問題的實質是土地增值收益的分配。

在現有的土地制度下，農村集體土地要通過政府徵收，然後才能進入土地一級市場，農民所得的徵地補償費用較低，理性的城郊農民當然不會無動於衷。如果利用國家管理的漏洞，大肆興建小產權房，則可以獲得鉅額利益，當個實實在在的地主，帶來永遠的“幸福”，不少農民會鋌而走險。

地方政府當然不會罷休，如果放開土地一級市場，實行小產權房合法化，政府通過土地招拍掛獲得的土地出讓金將大為減少，政府就沒有基本的財力建設城市基礎設施，以廉價的工業用地吸引大企業入住，則後續的工商税收、房產税收的獲得都將化為泡影，地方治理能力及發展能力也會大為下降。

另外，小產房的入市會帶來城市規劃的破壞及正常房產秩序的衝擊，造成諸多不利的社會影響。中央政府當然要防備地方政府貪污腐化帶來的官民矛盾加劇問題，但它也要預防農民私搭亂建帶來的社會正義及政府合法性流失問題。

小產權房的背後是土地收益分配，造就出**中央、地方、城郊農民三者複雜糾葛的博弈形態。**外在的看，城郊農民獲得有利空隙，帶來小產權房的發展。

 

   

三、小產權房為什麼不應合法化

小產權房是否應合法化與二元土地制度無關，而是**與背後土地漲價的‘歸公’或‘歸農’有關。**筆者以為，無論學術清理，還是現實爭論上，小產權房都不應合法化，理論論證上的含糊其辭，現實説明上的道德化敍事，不是專家學者的應有態度。

小產權房的火爆與該塊土地不經過土地用途管制、土地利用規劃，入市手續不合法等因素有關，它與房屋主人的土地投入沒有關係，只與國家土地管制和社會經濟發展有關。按照“誰投資誰受益”的原則，土地增值收益理應歸全社會所有，而不是歸少數的城郊農民所有。

美國、日本、法國等國都不允許處於特定區域的農民獨享土地增值收益，國家發展戰略、土地非農使用帶來的土地收益歸國家所有，然後再進行合理分配，以實現地利共享，是全社會的通則，“漲價歸農”的觀點與我國的《土地管理法》相沖突。

政學兩界的主流觀點認為，當前的徵地補償標準過低，影響失地農民的生活水平，擴大了城鄉收入差距，小產權房入市可提高農民的財產收益。它忽略了一個問題，農民獲得徵地補償較低，提高徵地補償標準即可，並不需要否定“漲價歸公”的合理性，向土地私有化的路子大步邁進。

漲價歸公不僅具有學理合性，而且具有現實適合性。筆者主要通過澄清兩個問題來説明：

1、土地財政總體利大於弊

政府低價拿地、高價賣地，並不是趁機揮霍腐敗，個別官員的貪污浪費並不足於否定土地財政的合理性。在現有的分税體制下，中央獲得財政收入的大頭，地方政府要能有所為，只能依靠土地財政。

土地財政主要解決三個問題，一是公共基礎設施建設，二是失地農民的安置補償，三是用於各類民生支出。

在政治錦標賽體制下，地方政府建設優良的基礎設施，吸引大企業到本地投資，從而推動城市化、工業化的快速推進，地方政府因此不依賴中央財政，且能實施各類民生工程，提供更多就業機會。

中央財政獲得較強的主體性，從而能夠改進全國的基礎設施，推動產業結構的優化升級，應對各種可能的困難和風險。

我國正處在社會主義初級階級，財政汲取能力相較於各類民生投入還較低，只有當國家富強，財政強大時，才能全面深入的解決民生問題，建成真正的社會主義強國。

肯定土地財政，並不是説土地財政沒有問題。只有站在國家立場，綜合衡量利弊得失，才能得出對土地財政的正確判斷。

當前政學兩界所説的，土地財政管理缺陷、滋生貪污腐化；土地財政催生出攤大餅式發展，浪費土地資源等問題，是客觀存在的。但各種問題的實踐機制不同。

舉例説來，土地財政對失地農民生活的影響有多大，有待進一步評估，指鹿為馬式的討論和批判，很難令後來者信服。土地財政有很多缺陷，但完全可以依據中國實際做出漸進改革，而不是徹底否定、另立路徑。

放開歷史的眼光，土地財政的實踐具有階段性，在我國城市化的初級階級，土地財政具有高度適合性，等到再過20-30年，國家建立起完善的基礎設施，城市化、工業化發展到一定階段，大部分農民都已進城安家，城郊土地不是自然增值和輻射增值時，再改土地財政也不遲。

2、農民的利益被剝奪實質

徵地涉及土地收益的分配，城郊農民不眼紅，不趁機撈好處，很難，徵地拆遷因此不會一帆風順，有些農民因不滿補償，當起釘子户也很正常。若是徵地補償標準低，提高財政的再分配能力即可，並不需要鼓吹集體建設用地入市，小產權房合法化。

當前中國徵地矛盾頻發，失地農民生活困難，除開土地財政的影響，與農民缺少就業能力和市場意識，農民的消費意識增長、變現觀念增強帶來的畸形生活，政府在安置補償上面的工作不到位等因素有關。

另一方面，如果我們觀察佔5%的城郊農民生活的狀況，則大部生活條件已相當不錯，而且獲得遠高於城市居民的收入，不應再對他們提高補償。反觀中西部一般農村，地方財力有限，農民獲得補償較低，徵地補償有待提高。如果不對農民進行分類討論，只會讓少部分農民得利，催化出城鄉三元結構，這是對大多數農民的不公平。

現行土地制度導源於土地革命，帶來兩大成果，一是消滅腐朽的土地食利者階層，保證居者有其屋和耕者有其田，二是農地的非農化必須經國家徵收，保證社會共享發展成果。

如果實行小產權房合法化，推行所謂的“農民自主城市化”策略，則會使城郊農民一夜暴富，成為土地食利者階層，這既會加劇城市化成本，也會使多數人難以享受公共財政的陽光，甚至給我國現代化建設帶來障礙。

四、結語

小產權房不應合法化，無論從學理還是現實上都不能。不能因為小產權房廣泛存在，政府監管不力，就來否定實際的正義性與合理性。

事實上，如果小產權放開，不僅會衝擊城市發展秩序，而且會破壞法律的嚴肅性與中央政府的合法性，帶來亂佔耕地和社會混亂等不利後果。

從政府治理的角度，我們可以具體情況具體分析，分時分地處理小產權房問題，但在原則上和法律上決不能開小產權房合法化的口子，畢竟，它事關中國發展的戰略大局。