袁嶽：民調公司和中國政府的那些事兒
11月20號，零點研究諮詢集團董事長，清華大學、南開大學兼職教授、電視主持人袁嶽做客觀察者網，介紹中國政府如何運用民調，以及他在調查過程中，與政府間的“那些事兒”。
中國政府大量運用民調，對下級進行考評，考察老百姓的滿意度。而很多地方政府，包括中央政府，在出台一些與民生相關的政策時，也常使用民調。
當今中國的民調機構基本上有三個系統。首先是以我們零點為代表的民調公司，還有政府所做的民調，還有就是進入中國的國際民調機構。但國際民調機構在中國是受安全部門管制的，所有進入中國的民調機構都要承諾不做社會領域的民調，才可以開業。從這個角度來説有關社會領域的民調是受保護的。
一些黨和國家領導人是比較主張加強民調對高官監督的。2008年，中共通過的《黨政領導幹部政績考核條例》中明確提出一個考核方法，是通過民意調查，如問卷、座談會等方法，瞭解主要黨政領導幹部的表現。以這個條例為依據，從2008年開始，黨內開始做一個非常重要的民調，雖然沒有公開結果，但媒體曾經報道過有這麼一回事。
這個民調調查了我國的縣市的“一把手”，縣裏是縣委書記與縣長，市裏是市委書記與市長，大概有5000多人。調查人數接近8萬，實施單位是國家統計局。我沒看過全面結果，但有一次從相關人員處瞭解到，這個結果實際上是老百姓認可度調查。在內部大家非常敏感，因為實際上每年在全國都會被排一次隊。
新千年，政府委託來了
最早在1986年的時候，民間就有人開始做民調，但是他們都沒有形成規模，因為找不到贊助。1992年，中國首個真正獨立的、公司意義上的民調機構出現，實際是我們零點。這麼多年，國家官方委託的民調，80%以上都是零點。在整個獨立民調領域，零點所佔比例大概超過90%。
2001年以前，大部分的民調都是自己花錢做；2001年以後，開始出現政府採購。而且我們現在和政府的合作，很多已經不僅僅停留在民調領域。
十八屆三中全會就意味着獨立民調和政府民調還會發展。比如説三中全會定下的方針，總歸都要落實為具體的政策。但一些政府部門可能不知道怎麼做，就要尋求所謂外腦，幫他們提出若干可以做的東西。他們提出後，下面的人又不知道怎麼跟進，我們民調公司則能繼續跟蹤。這就是我們基於調查和研究基礎上的諮詢工作，當然不僅限於政府部門，也有商業諮詢。
我們現在做的這幾個領域，社會影響力是比較大的。比如國際意識，我們目前主要重點監控45個國家，研究那些國家的人怎麼看中國和中國人怎麼看它們。每年外國領導人訪問中國的時候，我們也會調查相關國家。以色列我們已經監控了十幾年。
然後是民生髮展、社會發展研究，包括跟社區、NGO有關的內容。民生髮展總是和社會保障、醫療啊等等相聯繫。還有就是消費文化研究，以及政治參與調查。
回到政府委託問題上來。目前與公共政策相關的公共意見調查實際上約70%是公眾考評，所以一般的委託部門就是紀委、監察局、績效辦或糾風辦，也有一些地方叫督查辦。基本上都是監督部門來做這個工作，而不是政策發起的部門。
目前我們中央部委有預算的部門大概有40個，這裏面運用民調的部門數量大概在10個左右，主要是集中在民生和社會政策方面。
如果以全國來算的話，省級和縣級使用的是比較少的，這和它行政職能的負擔方式有關。
城市，是最活躍的使用者，偏於集中在東部和比較富裕的城市。目前，能夠經常使用民調來管理、監督的，約20個；有過一定量使用經驗的，在100個。我指的是官方委託民調。前十的這些城市，從預算的角度來説，佔前100位城市民調預算總量的70%左右。越是都會型城市，使用得越多。
這些民調的核心內容就是監督政府部門的滿意度。這一點也和先前提出來的、政府工作的出發點和歸宿都以民眾滿意度為主有關係。
政府委託民調的預算與常規化
全國各級政府花在民調上的預算總量大概是2.5億。這個數量看上去不少，但政府做民調時的一個重要特點是，最初預算往往不足。
按同樣的工作量，跟商業機構相比的話，政府大部分只能付出四分之一到三分之一的錢。但是這三分之一在政府部門看來已經是大錢了。他們搞項目，搞其他的東西，開會什麼的，都有錢，所謂正常項目就是兩三萬的，他們會去幹。唯獨做民調，如果你開出一個二三十萬的項目，他們就會覺得是個特大項目了。在我們看來，如果做一個正常的項目，開價是五六十萬的水平。這在他們看來就是不可想象的。但是我們開價五六十萬，按照我們的標準是非盈利項目，就是説並沒有錢可掙。
從我們的角度來説，先給它做起來。以前政府裏沒有人找我們做的時候，以非盈利的方式跟它做幾年。
有時，首長想要開創新經驗，所以就有了一個特別批示，產生一筆特別預算。第一年的結果通常在政治上有些爭議性，會在常委會的層面，或者市長辦公會的層面積極討論。最後討論結果通常是這個事情不錯，明年繼續幹。那麼這個預算就常規化了。
也有些部門，領導想嘗試，第一年我們先做了，但是他第二年調走了，這事兒就不做了。西部這種偶然性比較多，在東部就比較穩定，與某個部門的合作容易常規化。
我跟西部某市有一些合作，該市市長認為調查很重要，我們就開始跟他合作。後來有一段時間，據説他有希望當書記，結果後來沒戲了，省裏面宣傳部長來當了市委書記，就傳言説市長要離開。一聽説市長要離開，下面的相關部門就説，這活不幹了。過了一段時間，又説市長不走了，然後相關部門就説我們繼續談。所以很有意思，半年之內同一個人能對你講三次完全不同的話。這個現象在西部比較嚴重。
對於很多地方，偶然也很重要。因為你希望他有體會，才能有商量的餘地，之後再爭取制度化和常規化。
還有一個有趣的現象，大都會周邊的城市，是向它看齊的，他們學新經驗都到那裏去學。所以大都會幹點什麼，他們也乾點什麼。區別在於，大都會幹完了以後，它會不斷地提升，不斷地優化。周邊地區幹完之後，就老想着下回再幹一點什麼新的。所以周邊城市老學新鮮玩意兒，但是制度化不夠。這就是都會和非都會地區的區別。
如何與政府部門合作
政府在一般情況下，只給出大的框架和目標。百分之七八十的案例中，完全由我們來設計內容，他們會修改並提出意見。也有一種情況，如果之前他們做過類似調查，會把前面的東西拿出來，説出對這個不滿的地方，再商量改進。
第三種情況，比如我們碰到學者型的官員，他有一套東西，很細很具體，這樣反而不理想。因為他的東西在我們看來，有些部分可能不太對，就會爭論，最後妥協一下，儘量把他的東西表達在裏面，然後我們把另外的東西加進去，但是調查內容太多，訪問的效率會降低。
更大的問題是如何讓政府認可我們的工作，接受我們的結果。
我們最早做政府相關的研究，其實是評估世界銀行、聯合國兒童基金會、聯合國開發署援助中國的項目到底怎麼樣。當時這些組織堅持要用國際研究機構評估，中國政府則拒絕國際專家進行評估。最後自然得找個大家都能接受的第三方，正是我們。
後來發現什麼問題呢？世界銀行請的國際專家，尤其是做邊遠地區的評估，做不好。做不好的一個原因是什麼？是受不了那兒的廁所！不管你再有愛心，跑到援助的農村，就是一泡屎的功夫——上個廁所上得天昏地暗，你就不想幹了，就回到縣招待所，繼續坐聽彙報，跟原來政府給它的彙報是一樣的。所以最後發現，找我們做最靠譜。
所以我們學習毛主席翻山越嶺。當時做邊遠農村地區婦女新法計生項目評估，要翻好多座山，過好多道河。然後就搞清楚了，本來承諾用在每個婦女身上470多塊錢的宣傳費用，最後算下來就11塊錢。其他錢上哪兒去了？最後變成車了。全國婦聯買一輛，省婦聯買一輛，市婦聯買一輛，縣婦聯買一輛，到最後沒錢了。
第一，我們要告訴她們，“就是被你們買車花掉了”。第二，我們也幫她們説話，買車還是必要的，畢竟實在太偏遠了。但是，“你今年買車，明年還買車嗎？”她們説：“不買了，現在知道你們是真評估了。”第二年，活幹得不錯。
還有一次，我們到某市評估殘疾兒童社區康復項目，聯合國兒童基金會資助的。項目的主旨是兒童放在社區裏就可以康復。結果我們看了半天，不過是某市有個孤兒院。但孤兒院那叫機構康復，不是社區康復。地方官員就想請我吃大閘蟹，我説吃了也沒用，我們都是科學評估的，一吃大閘蟹就不科學了。我可以把錢還給你，但你就是沒搞社區康復。市長原來吹牛説，要讓80%的市民知道這個項目，結果調查下來只有14%。地方官員説，他們這個評估還真評啊，第二年就數據上升了。
還有一次，我們給中央部委做評估，結果下面表現都不錯，就是部委直屬的一個部門不行。部長開始的時候跟我們下面一個項目經理説，改一改數據，調幾倍，太難看了，這個部門不好就等於是他在任上沒搞好。項目經理説，不行，公司説了，誰要調數字，誰就被開除。部長説：“你們公司太牛了，把你們老闆電話給我。”
然後他就給我打電話，要把數字調一調。我説：“對不起哦，本公司概不調數。”他説：“你要考慮一下啊，我們是長期客户，大客户。”我説：“這種客户我們不做。我們五條高壓線之一，不能改數字。所有人都知道，改數字你就完蛋。”
後來部長説，部長組要開個會，決定是否和我們合作。我説開吧，應該開一開。開完之後，部長給我打一個電話，表示部長組一致決定繼續合作，而且是三年。我説：“其實我對你們很有信心，才會那麼跟你説話。”現在，我跟那部長都還是好朋友。
以前是什麼情形呢？系統內部最後的報告是亂寫的。來做評估就是喝一頓酒嘛，酒完了以後，你把報告給我，改一個頭，就變成我的報告交上去了嘛。這樣你糊弄我，我糊弄你，酒一喝，就完了。
目前仍有很多政策在制定前並沒有做獨立的民調，有的開了些座談會、研討會，但往往有個基本特點：體制內。就像我們以前在機關裏面怎麼寫報告呢？監獄這一塊的建議實際上是讓監獄去提的，反映了本位的基本思路，然後再為了平衡添點東西進去，説到底還是寫作班子寫文章的事。
我曾問某領導，報告裏寫“廣大羣眾一致認為”，但沒問過哪個羣眾啊。他就説：“羣眾不用問的，我們一直這麼寫的，從來不用問。你怎麼事情這麼多呢？”他們假定為羣眾好，給他們點權益，這還有什麼好問的，肯定説好啊，比過去權益有保障了，哪有説不好的？很多人都是這套思路，認為自己在為羣眾做好事。就像媽為孩子想事兒的時候，那還有問題啊？“媽還會害你啊？”
所以真的做這些工作的時候，就要有一些規矩。它不只是一個方法的問題，還要有正確的立場和觀點。
民調讓政府大跌眼鏡之後
有時我們確實會與政府遇到比較大的“衝突”，老百姓的公共評價和專業評價不一樣。比方説有的人在公安系統裏面是先進典型，而且一連當了好多年，結果在我們評價裏，倒數第一，這個他自然接受不了。大部分時候，委託部門也搞不清楚是咋回事，也不懂得如何説服，要由我們去説。
原因是，一些政府部門會定內部指標，時間長了之後，官員為內部指標幹了很多事，可以做系統內部的先進。但是普通公眾的評價方法和這個不一樣。現在比以前更科學，參加評價的羣眾在這一年裏是接受過你服務的，是和你打過交道的人，不是一個普通老百姓，這個調查相當於客户滿意度。
我們甚至在某市嘗試讓監獄罪犯評價監獄局，然後發現，現在關着的囚犯是不説壞話的，已經刑滿釋放的人會説，然後把這些意見綜合起來，還是有很多觸目驚心的要求。
被考評的官員要明白，政府部門的要求和老百姓的要求可能是不一樣的，而我們調查機構也要平衡這兩個要求。
舉個城管的例子，其實大多數地方的城管都不容易幹好，而某市城管在系統內部一直是先進，結果我們一評卻是倒數的，他們當然很不服氣，我們就來分析原因。
為什麼很多人對城管反感呢？城管基本上都是普通工農子弟啊，原來都是“好青年”，為什麼做了城管就在別人眼裏變成“壞人”了呢？後來我發現最大的問題是培訓。城管上崗怎麼培訓呢？三天，第一天講一些大道理，第二天講本市建設的偉大成就，第三天講本市城管取得了多大的成就，第四天上崗。他們懵懵懂懂地就上崗了，咋辦呢？只好跟在老城管後面，老城管踹一腳就跟着踹一腳，老城管罵兩句就跟着罵兩句。
這不能怪城管本身，因為他們不知道怎麼幹這個活。我們後來給他們訓練，把城管執法的79個環節，現在是怎麼幹的，應該是怎麼幹的，做個對比。例如，城管是沒有權力扭送小販的，要把小販帶離現場，中指必須在褲縫，然後像扶你大爺一樣離開現場。
再比如，佔道經營，城管過去把桔子一下子扔進小卡車。本來市民對佔道經營不滿，現在對城管也不滿，好好的桔子，為什麼要扔呢？所以，要先停好卡車，把後擋板放下來，再搭個梯子，兩個人將東西抬上去，整齊放好，貼上封條；然後開條子告訴你，這些東西是新鮮的東西，多長時間內領取我們擔保可以領回去，在這之後，只能處理了，處理完責任自負。人家一看，挺好的，挺像回事情。
這個培訓第一次做完之後，第二天上崗就有了點“正規部隊”的感覺。有十幾個地方不到位的，繼續看一下，三回就到位了，最後進入當地行政部門的前五位去了。
我們甚至還給他們弄了一個很有趣的方法，讓城管在培訓後，當一個星期小販，讓這個社區的小販當一個星期城管。城管幹了一個星期之後覺得管理方式是不對，小販點設置不合理，要多設置幾個點，多接近居民才能把東西賣出去。小販一個星期之後也體諒城管，追小販真不是人乾的事，一個星期瘦了好幾斤。雙方都有很多感悟，所以之後更互相體諒一點，長時間的矛盾就解決了。
這説明幹細幹好可以解決問題，關鍵是我們現在有些意識形態化的管理方法不行。從反映民意的角度來説，我們做的這個不是民意調查，而是體會管理過程中用什麼方式可以做得更好。這顯然不是傳統的民意調查可以做到的，這類我們叫行動研究，在行動中研究，在研究中再行動，過段時間就到位了。到現在為止，城管仍然是該市政府機構的先進部門。
