王紹光、樊鵬：從醫改領導小組看中央體制中的部際協調

3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，17日獲得通過。根據該方案，改革後，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。例如，組建國家衞生健康委員會，不再保留國家衞生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫藥衞生體制改革領導小組辦公室。

醫改領導小組作為“部級協調機構”，發揮了重要作用，而隨着醫改的穩步推進與醫改制度化框架的成形，靈活地取消相應機構，也順理成章。王紹光、樊鵬認為，與西方國家相比，中國的“部”擁有更加獨立也更加穩定的決策權，部門決策的效率更高，更宜於落實專業管理的責任；而充分發揮各種部際協調機構和中央領導責任主體的作用，大大加快了有效決策的進程。

《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》封面及作者之一王紹光

在談到中國中央各部門關係時，不少學術研究和新聞媒體往往動輒指摘，並不惜使用“部門主義”、“山頭主義”等字樣來形容中國各“部”之間因分歧與不合作帶來的決策“協調難”問題。但人們往往忽略了對背後原因的追問：為什麼會產生這種“協調難”？各“部”之間分歧的根源和性質到底是什麼？

從最簡單的原因來看，像醫改這樣的領域，一般中央設定的決策目標高於任何一個職能部門，因此無論哪個部門的決策者對於整體的決策結構而言，都只是其中一部分，他們都不可能佔據全部信息，也沒有能力對所有信息進行分析，所以都只能在各自職能範圍內根據他們自己所理解問題的方式，給出他們認為正確的解決問題的選項。

這些不同認知造成的分歧和衝突幾乎無可避免，這也是為什麼有時橫向之間的溝通、協調不能解決問題的根源，它可能造成決策久拖不決甚至政策夭折的局面。但除了因職能視角和知識結構產生的差異外，“協調難”的問題還必須從中國中央政府即國務院行政體制的特徵來認識。

根據中國的政府制度，國務院嚴格按照專業領域劃分部門，每一個部代表一個縱向的業務管理系統，即“條條”（相對於由橫向之間的地方政府構成的“塊塊”）。在國務院層面，有**“委”、“部”、“局”（“國家局”）三種機構設置規格**。

其中，國務院組成部門中的“委”具有綜合性質，如國家發展和改革委員會、國家民族事務委員會以及國家衞生和計劃生育委員會，規格極高，但數量很少。在“部”與“局”之間，“部”的地位要高於“局”，前者為正部級規格，2013年新一輪國務院機構改革後國務院組成部門中共有25個正部級規格的部門（包含三個“委”），另外國務院直屬機構中有8個總局、總署也是正部級；後者副部級規格，俗稱“國家局”，共有20餘個，其中包括國務院直屬機構和部委管理的國家局兩類，前者如國家旅遊局、國家宗教事務局，後者如交通運輸部管理的國家民用航空局和國家郵政局、國土資源部管理的國家測繪地理信息局和國家海洋局。

在國務院組成部門中，每一個專業化的政府機構都希望獲得“部”的地位，但國務院則儘量限制這種要求以便提高中央政府的協調能力。從20世紀80年代至今，國務院進行了數次機構改革，主要目的之一就是通過機構合併，將部門分歧以“內部化”的方式解決。但事實證明，無論如何合併，都不可能將所有政府職能整合成一個“部”，也不可能徹底消除部門之間“協調難”的問題，專業化分工管理與部門負責的基本要求仍然是客觀存在的。

關於這一體制的優勢與弊端要分開來看。不可否認，它的弊端十分明顯，由於以專業管理為標準劃分系統和部門，不同部門之間在遇到交叉議題時，很容易因決策目標衝突而產生“協調難”的問題。例如李侃如在研究改革開放初期的水電決策時就注意到，電力部和水利部作為兩個不同的業務系統，前者想把水資源用於水力發電，後者則把灌溉和防洪看作其第一要務。如果試圖通過組織整合“內部化”解決二者之間的分歧，這種可能性極小。中央權力資源的分配，在很大程度上將決定“部”以及它的代表“部長”是否能夠在本領域內有效決策並貫徹自身政策，這決定了各部門都需要有足夠的權力資源來有效行使部門職權，從而產生了關於權力資源分配的無形競爭。

然而這一體制的優勢卻很容易為人們所忽視。在國務院實行總理負責制，各部、各委員會實行部長、主任負責制這一行政體制的主導下，部門行政目標清晰，決策有效，有利於落實以責任為基礎的部門決策，這在很大程度上加快了中國的發展。如果我們從這個角度來看部門分歧和“協調難”的產生，可以説**，這本質上是政府職能的衝突，有一定的必然性、不可避免性，並不是任何指責、任何臆想的“改革”可以消除的。**

更重要的是，各“部”之間對中央權力資源分配的競爭，是以嚴格有效落實責任為前提的，人們往往過多關注於競爭本身，而忽略了它的前提和條件。當人們説某部長或某決策者在中央層面代表某“部”的立場時，應該説，這裏指的既包括權力，也包括責任。這也是為什麼儘管中央經歷了數次改革，但國務院實行總理負責制，各部、各委員會實行部長、主任負責制的基本制度沒有改變，“誰決策，誰負責”的基本原則也沒有改變，因為這是目前階段能夠保證中央政府管理和施政最有效的體制。

綜合來看，當“部”的決策目標與其所能承擔的責任相匹配時，中國的“部”級決策通常會十分有效；而當“部”的決策目標與其所承擔的責任不相匹配時，尤其是當決策的目標高於“部”所能承擔的責任時，“部”級決策的效率就會下降，“協調難”的問題也會隨之出現。

這意味着，在涉及多部門參與的中央重大決策時，如果有一個更高的機制，能夠部分地承擔“部”的責任（即承擔與總的決策目標相匹配的責任），同時加強“部際”之間統一協調與商議，那麼就會降低“部”在作決策時的擔憂（在權力資源分配方面讓步，可能影響到“部”的責任能力），為有效落實總體目標讓出責任空間，從而在專項決策領域調整權力資源的分配結構。觀察中央重大決策的實踐，可以發現那些政策得到順暢協調並有效決策的領域，都有一個較高層次的責任主體負責政策的協調與整合。

事實上，這次醫療改革政策的制定，從一開始就處於國務院的直接領導之下，由部際協調機構負責並主動推進。從備選方案的設計選擇，到政策的內部醖釀，再到向全社會廣泛徵求意見，直到最後政策的出台，每個階段都離不開部際協調機構的參與，這為有效落實責任、加大政策統籌提供了制度保障。

與西方的比較

在實行行政、立法分立和/或聯邦制的西方國家，由於公共政策制定過程中人為設置了不少“否決點”，並賦予一些決策參與者否決權，使他們成為“否決玩家”，結果為特殊利益集團劫持決策過程、阻礙不利於它們的決策通過打開了方便之門。

中國的不同之處在於，重大公共政策的制定在中央的統一指導下進行，政策的制定和協調主要在以專業分工管理為基礎建立起來的各部委內部以及它們之間進行；只有它們難以解決的分歧才逐級上移，最後由跨部級的議事協調機構組織商議、協調，力爭達成共識。在此過程中，參與者的着眼點不是否決什麼，而是儘可能在所有相關議題上（包括重點、難點）達成共識，並在共識的基礎上出台最終政策文件，而將殘餘的分歧留待以後解決。

與西方國家相比，在某種意義上，中國的“部”擁有更加獨立也更加穩定的決策權，部門決策的效率更高，更宜於落實專業管理的責任。但是治理中國這樣一個大國，往往會涉及大量專業和職能交叉的政策問題，中央設定的公共政策決策目標往往會高於“部”的責任範疇。當這種決策的任務與以“部”為基礎的責任結構不吻合時，中國時常面臨嚴重的部際“協調難”的問題。

然而許多重大政策最終又要依靠職能部門來執行，如果具體決策不由職能部門參與，或不充分考慮各職能部門的意見，那麼政策本身可能嚴重脱離實際，其實施也會因部門的不配合而障礙重重。

因此在政策制定過程中，如何既尊重不同部門的職能和認知，發揮分權決策的優勢，又能夠克服固有的侷限性，推動政策制定向前發展，成為中央重大決策的難題。許多人注意到，國務院時常不得不解決兩個單位之間無休止的爭端，這也是中央三番五次進行機構改革的緣由之一，其目的就是要通過部門合併使不同專業系統的決策者可以在“內部”解決問題。但是不管部委變得多“大”，終歸會有“大部委”也無法內部消化的分歧，仍然需要跨部委議事協調機制。從新醫改決策過程看，中國的體制已經在摸索中建立了較好的協調機制和責任落實的辦法。

從新醫改的政策制定來看，由於涉及的部門太多、範圍太廣，不可能通過機構之間合併的方式解決分歧，於是中央採取了在不同階段建立不同層次的部際協調機構的方式來解決部門協調的問題。分析顯示，中央設立部際協調機構的根本原因在於，試圖通過更高層級的決策和領導機制，加大政策協調的力度，推動責任的落實。通過將分權決策與中央統籌決策相互結合，在以“部”為主要責任主體的決策基礎上，充分發揮各種部際協調機構和中央領導責任主體的作用，大大加快了有效決策的進程。

實際上，通過成立綜合機構解決政策協調的做法，在中國並不是首次，但是如此順暢地完成如此錯綜複雜的政策協調任務，卻並不十分多見。我們發現，這次決策過程中，部際協調機制的角色比過去更綜合、更全面。

一方面，部際協調機制為各職能部門提供了一個溝通平台，也擔負着將分散的部門意見進行彙集、整合的作用。通過對各部門的分歧進行統一協調，尋求最大共識，對於有序、有效的決策進程起到了關鍵的作用。

另一方面，在部際協調機制的作用下，政策制定過程中出現了很多新特徵，包括廣泛的諮詢、反覆論證和修正，以及全面參與等。綜合部際協調機制的功能，可以概括為以下三個方面：

首先是擴大參與的作用。部際協調機構的設立，促進了決策過程的諮詢性，使得中央決策能夠在更廣泛的範圍內，以更穩定的制度方式聽取政府內外各方面的意見，大大促進了重大決策的科學化和民主化水平。

其次是協調左右的作用。部際協調機構的工作，保證了中國的重大決策沒有被“部門主義”所主導，避免了政策制定的拖延甚至夭折。

最後，還有溝通上下的作用。部際協調機構是將最高決策者的改革理念轉化為具體政策方案的重要制度依託，該機構的設立增加了最高決策者指導決策過程、貫徹政治理念的能力，保證了決策過程的客觀性，為最高決策者的有效決策發揮了關鍵作用。

此外，中國的部際協調機制在防止特殊利益集團俘獲政策制定方面也發揮了不小的功能。與西方國家比較，部際協調機構雖然打開了決策的大門，甚至將外部參與者引入決策過程，但決策者“請進來”的主要是海內外的政策研究專家，以幫助決策者出謀劃策。有組織利益團體的代表並沒有獲得像西方國家那樣對政策進行廣泛遊説的機會，它們只能向各分散的部委兜售建議，而部際協調機構的成立，大大降低了它們對總方案決策的影響。因此中國決策體系中的這些協調機制，在很大程度上避免了西方國家多重“否決者”阻撓決策的弊端。

（本文節選自王紹光、樊鵬所著的《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》“部際意見的協調與總體方案的整合”一章，本文為其中的第一和第五部分。作者授權觀察者網獨家刊發。）

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