媒體揭公務員“下海”之弊：易成貪官洗錢暗道
公務員“下海”之弊
在當前加強法治政府建設的背景下，以優惠政策鼓勵公務員“下海”，不但有損公平競爭原則，也容易成為貪官洗錢的“暗道”。
文/《瞭望》新聞週刊記者李松
7月9日，安徽省人社廳出台《關於服務民營經濟發展的若干意見》，其中第7條“允許公務員提前退休或辭職創業”和第8條“允許事業單位工作人員離崗創業”，引發有關“公務員帶編下海”的質疑。
從安徽省出台這項政策的初衷來看，是為了“支持和服務民營經濟快速健康發展”，但公眾普遍擔心會出現權力尋租，引發新一輪公務員“下海潮”。
隨後，安徽省人力資源和社會保障廳相關負責人出面澄清，稱允許離崗“下海”的為事業單位工作人員，針對公務員的政策是“允許提前退休或辭職創業”，未突破公務員法規定。然而，公眾最主要的質疑，並不僅僅是這項政策是不是合乎相關規定，而是其法治性和公平性。
以優惠政策鼓勵公務員“下海”，並非新鮮事。早在2008年，河南省商丘市出台《關於擴大對外開放促進全民創業的若干規定》，政府出資數萬元至數十萬元，鼓勵公務員辭職經商，也引發了公眾熱議。
北京師範大學政府管理學院副教授沈友軍對《瞭望》新聞週刊記者説，公務員“下海”，表面看是迴歸了普通公民身份，但在一定時期內，其原所掌握的公共資源還會發揮作用，從而損害市場的公平競爭原則。
“鼓勵公務員‘下海’辦企業、搞實體，還應十分慎重。”沈友軍認為，在當前加強法治政府建設的背景下，以優惠政策鼓勵公務員“下海”，不但有損公平競爭原則，也容易成為貪官洗錢的“暗道”。
公務員穿救生衣“下海”
“下海”一詞，起源於中國改革開放當初，主要指政府機關人員、企事業單位工作人員等，放棄在傳統體制內的職位去創業經商、謀求新發展。
改革開放以來，中國曾出現過兩次較大的“下海潮”，一次是在20世紀80年代改革開放不久，另一次是在鄧小平南方講話之後的90年代。其中以停薪留職、一次性買斷工齡，或給一筆創業基金讓其脱離國家公職人員等為主要形式。儘管稱呼各異，但本質上都是“帶薪下海”。
當初，在市場機制尚未健全、競爭規則需要更多人才去“試水”的情況下，這兩次“下海潮”，對突破當時僵化的體制起到了積極的作用。
但值得注意的是，這種留着“鐵飯碗”，以優惠政策鼓勵公務員“下海”的做法，作為計劃經濟時代向市場經濟時代轉型時期的特定產物，隨着中國市場經濟的成熟，已完成了歷史使命，並退出了歷史舞台。
然而，在安徽之前，近年來昆明、吉林等多地也都出台過類似政策——
2008年9月底，昆明市人事局出台政策明確規定，對辭職創業的國家機關公務員和事業單位工作人員，除一次性發給相當於本人5年基本工資的辭職金外，工齡20年以上的，發給一次性獎勵金20萬元；2012年，吉林省發佈《關於進一步促進小型微型企業發展的意見》提出，其中也提到鼓勵公務員從事創業活動，併為其保留2年職務。
而事實上，不論前兩次大規模的公務員“下海潮”，還是近年一些地方優惠政策鼓勵公務員“下海”，除極少數人創業成功外，多數人卻折戟沉沙市場，重新回到了原來的工作崗位，有的改行從事了其他職業。
中國政法大學公共決策研究中心副主任王振宇認為，中國之前也已經有過至少兩次公務員“下海潮”。歷史證明，所謂的公務員創業，在相當程度上就是利用原單位的公權力、利用原單位中積累的人脈來賺錢。
“這種鼓勵政策在特殊時期，可在短期內產生刺激性作用，但作為一種常態並不合時宜。”沈友軍説，在市場經濟和公平觀念已深入人心的當下，再出台優惠政策鼓勵公務員“下海”，有“制度倒退”之嫌。
易成為貪官洗錢“暗道”
多位受訪專家認為，以優惠政策為公務員參與市場競爭“託底”，不但違背公平競爭原則，破壞機會平等的法則，而且也易成為貪官洗錢“暗道”。
“當前，我國經濟增速放緩，有些地方急於促進經濟增長的心情能夠理解。但用優惠政策鼓勵公務員‘下海’，服務經濟發展，這種做法值得商榷。”汕頭大學法學院公共管理系副教授鄢聖華接受本刊記者採訪時説。
“按以往一些地方出台的規定，公務員‘下海’還可拿到數量不等的補償金。”鄢聖華認為，“公務員工資，來自財政，源於納税人。如果是下海創業‘為自己打工’還要給予補償，顯然會損及市場競爭的公平環境。”
“鼓勵公務員‘下海’這種做法，會帶來很多負面效應。”鄢聖華説，“比如會出現有些公務員以‘創業’為理由，提前退休，達到‘吃空餉’之目的。同時，‘下海’公務員留下的空缺職位，還會成為權力尋租的新空間。”
“鼓勵公務員‘下海’容易被貪腐者鑽空子。”在沈友軍看來，公務員“下海”，容易憑藉對政策的熟知和對人脈的掌控優勢，利用職權或職務和地位形成的方便條件與民爭利，而且該政策還可為一些貪官洗錢提供新的捷徑。
沈友軍舉例解釋，比如有些貪官在位時拼命撈錢，撈夠了趁還沒東窗事發，藉口辭職創業，通過辦企業、開公司，以“下海”經商的名義，最後把黑錢洗白，把自己非法所得轉變為“合法財產”。
按《公務員法》第102條規定，公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。
同時，《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則》中也明確禁止黨員領導幹部私自從事營利性活動，尤其強調“不準個人或者借他人名義經商、辦企業”。
折射公務員出口不暢
多位受訪專家認為，近年來有些地方以優惠政策鼓勵公務員“下海”，儘管多數是為“服務民營經濟發展”，但深層次問題，是為日益膨脹的公務員隊伍“消腫”，這也折射公務員退出機制不暢的嚴峻現實。
不可否認，公務員隊伍一直以工作穩定、福利待遇好備受人們追捧，報考公務員的人數年年遞增。但也要看到，由於公務員退出機制並不完善，以致不少地方出現機構膨脹、效率低下、人浮於事的局面。
“如果公務員入口把關不嚴，出口又不暢，有些地方鼓勵公務員‘下海’，本質上‘醉翁之意不在酒’，而是想以此打通公務員出口。”沈友軍説。
2011年初，在公務員法實施5週年之際，國家公務員局曾公佈過一組數據，全國有600多萬公務員，5年來辭退了4778名。在近年來問責制度越來越完善的社會語境中，辭退、開除的公務員比例極小，説明對公務員還缺乏嚴格的懲戒和退出機制。
在多位受訪專家看來，有些地方鼓勵公務員“下海”，顯然與政府自身角色定位不相符。因為政府應當是公共服務者，而不是市場的參與者。而這種“騰籠換鳥”的措施，並不可能從根本上解決公務員出口不暢的嚴峻現實。
明晰公務員的角色定位
多位受訪專家認為，在市場經濟條件下，有些地方鼓勵公務員“下海”，根源在於混淆了公務員的角色定位。
“提供創業服務、改善創業投資環境，這才是政府最應做好的事情。”鄢聖華説。“對於扶持民營企業發展，各級政府應多一些法治意識、服務精神，努力改善和強化服務職能，多為企業提供公平公正的競爭環境。”
“公務員和商人，二者角色應完全分開。如果官商融為一體，就會完全打亂公務員這份工作本身所具有的內在邏輯。”鄢聖華説。
“即使公務員主動辭職‘下海’，也要明確劃分開‘權’、‘利’的關係。”鄢聖華説，首先要推行“迴避制”。辭職後的公務員不能在自己的直系親屬擔任重要公職的地方經商，從源頭上堵死“官商勾結”。其次要明確“下海”的年限。有些職位的公務員即便辭職，一段時間內也不能經商，以此規避權力“期權化”。再次要實行“公開制”。將“下海”公務員的姓名、職務、年齡等信息公開，形成政府主導、公眾參與的“陽光監督”。
“公務員職業之所以被稱為‘鐵飯碗’，原因在於‘只進不出’。因此，公務員制度的改革還須繼續深化。除了嚴把入口關之外，還須建立科學的退出機制。”
“《公務員法》規定了辭職、辭退、開除、退休等公務員退出機制。”在沈友軍看來，除退休之外，其他退出方式幾乎形同虛設。“因此，在正常退出機制無法發揮作用之前，任何優惠政策鼓勵公務員‘下海’，都容易被解讀為公務員的福利和特權。”
“人浮於事、機構臃腫等現象，在一些地方機關中確實比較嚴重。但這種難題的解決，不能靠優惠政策鼓勵公務員‘下海’，而應該削減公務員的特權，降低公務員的顯性和隱性的福利待遇，包括灰色收入，從而降低公務員職業的吸引力。同時加強對公務員的監督，嚴厲懲戒行為不端甚至觸犯法律的公務員，建立一種完善的公務員正常退出機制。”沈友軍説。
為此，沈友軍建議，應推行公務員聘任制，實行合同管理。這是暢通公務員退出機制的最根本的解決方案；建立健全全覆蓋的社會基本保障體系。人員退出必然涉及到人員的生存保障問題，只有把養老、醫療、失業等基本保障解決好，才能激活人員的順暢流動。
“與此同時，還要強化對公務員的考核，並提高考核的可操作性。要在創新和完善公務員管理體制上下功夫，形成‘人盡其才，優勝劣汰’的良好局面。”沈友軍説，“公務員退出機制在很大程度上，建立在嚴格的考核制度、有力的監督制度，以及強大及時的執行力基礎上。”
“公務員正常退出機制的完善，必須以公眾充分的知情權作為保障。唯有在公眾強大的監督力量下，才會有執行力的有效提升。”沈友軍最後説。□